V SA/Wa 1791/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W.T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania pomocy i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] (dalej jako: "skarżąca", lub "strona") jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z [...] września 2018 r., nr [...] uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako: "Kierownik BP" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2018 r., nr [...] o odmowie wypłaty pomocy na zalesianie oraz umarzająca postępowanie przed organem I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. 1 czerwca 2017 r. (data nadania) skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o o wypłatę pomocy na zalesianie (PROW 2007-2013) na rok 2017, o którym mowa w § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2016 r., poz. 153 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"). Pismem z 12 lipca 2017 r. Kierownik BP wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych we wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie ponieważ rolnik nie dołączył do wniosku załącznika graficznego (§ 13 ust. 6a rozporządzenia), na którym powinny być wskazane granice deklarowanych we wniosku działek zalesionych wraz i ich oznaczeniem literowym. Powyższe wezwanie nie zostało jednak podpisane ani przesłane do rolnika (pozostawiono je w aktach sprawy). Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Kierownik BP odmówił stronie wypłaty pomocy na zalesianie na rok 2017. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że dla deklarowanej we wniosku działki Nr [...] (działka rolna A, pow. 0,76 ha) rolnik nie dołączył załącznika graficznego z wyrysowaną działką rolną, co skutkowało jej wykluczeniem z płatności. Pismem z 20 lipca 2018 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Kierownika BP. Skarżąca wskazała, że w poprzednim roku (2016) nie składała wniosku o wypłatę, stąd nie otrzymała od ARiMR gotowego wniosku wraz z materiałem graficznym na rok 2017. Skarżąca nie korzysta też z płatności bezpośrednich, gdyż nie posiada innych działek rolnych. W związku z tym, strona w roku 2017 złożyła jedynie sam wniosek o wypłatę bez załącznika graficznego. Jednocześnie Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że ten nie wezwał jej do uzupełnienia braków złożonego na rok 2017 wniosku. Skarżąca powołała się też na rok 2014, w którym w podobnej sytuacji organ wezwał stronę do złożenia ww. załącznika, co tez skarżąca uczyniła uzupełniając swój wniosek. W związku z powyższym skarżąca wskazała na naruszenie przez organ przepisów art. 12 i art. 35-36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") zarazem wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przywrócenie terminu do złożenia załącznika graficznego, który to dołączyła do odwołania. DO odwołania załączyła załącznik graficzny. Decyzją z [...] września 2018 r. Dyrektor OR uchylił decyzję Kierownika BP o odmowie wypłaty pomocy i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy przywołał treść znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów zarówno prawa krajowego jak i europejskiego, po czym stwierdził, że ostatecznym terminem na składanie wniosków o zalesianie w 2017 roku był dzień 26 czerwca 2017 r. Podkreślił, że termin składania wniosków jest terminem prawa materialnego i nie jest terminem przywracalnym. Wyjaśnił, że załącznik graficzny jest integralną częścią wniosku, a jego niezłożenie, jak stanowi przepis § 13 ust. 6a rozporządzenia, czyni wniosek rolnika niekompletnym. Dodał, że powierzchnia w ramach działek zalesionych, co do której strona miała ubiegać się o wypłatę płatności na rok 2017 nie została wyrysowana w złożonym wniosku. Powyższe informacje były zaś, zdaniem organu II instancji, niezbędne to określenia żądania strony, przede wszystkim do określenia wielkości i miejsca położenia powierzchni działek zalesionych (tutaj działka zalesiona A w granicach działki ewidencyjnej Nr [...]). Podkreślił, że takie informacje nie zostały podane organowi, co czyni wniosek strony niekompletnym, zawierającym braki formalne. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że ewentualne poprawki polegające na uzupełnieniu braków wniosku, bez względu na okoliczności wskazywane przez skarżącą w odwołaniu, nie mogą zostać uwzględnione, bowiem termin na ich dokonanie upłynął z dniem 26 czerwca 2017 r. Dyrektor OR wskazał zatem, że nie może uwzględnić załącznika graficznego dołączonego do odwołania, ponieważ uzupełnienie braków we wniosku nastąpiło po 26 czerwca 2017 r., który to termin nie ulega przywróceniu. Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie Kierownik BP niezasadnie podjął postępowanie administracyjne na wniosek strony złożony 1 czerwca 2017 r., które zakończyło się wydaniem decyzji z [...] czerwca 2018 r. o odmowie wypłaty pomocy na zalesianie na rok 2017. Wyjaśnił, że skoro wniosek strony zawierał braki uniemożliwiające jego rozpatrzenie, a termin na składanie wniosków, jak i wszelkich zmian i dokumentów do wniosku, upłynął z dniem 26 czerwca 2017 r., organ winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Dodał, że nie jest możliwe uwzględnienie prośby skarżącej o ponowne rozpatrzenie wniosku o wypłatę płatności. W ocenie Dyrektora OR również ponowne złożenie wniosku o wypłatę płatności na rok 2017, czy też uzupełnienie wniosku poprzez złożenie obligatoryjnych załączników będących jego integralną częścią, nie może być wiążące dla organu administracji, gdyż ostateczny termin na składanie wniosków na rok 2017 upłynął z dniem 26 czerwca 2017 r., który to termin jest terminem prawa materialnego i bez względu na przyczyny jego uchybienia nie może być przywrócony. Pismem z 15 października 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Dyrektora OR wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej wniosek o przyznanie płatności na zalesianie złożony 1 czerwca 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne i powinien, przy braku merytorycznych zastrzeżeń, uruchomić na mocy art 61 k.p.a., wydanie stosownej decyzji w sprawie pomocy na zalesienie gruntów rolnych, pomniejszonej o 1% wartości tej pomocy z uwagi na 1 dzień opóźnienia w dacie złożenia wniosku. W ocenie strony jej wniosek został zbyt późno poddany kontroli formalnej i merytorycznej uniemożliwiając jej złożenie uzupełnień do 26 czerwca 2018 r., a ponadto niezrozumiałym było, w ocenie strony, sporządzenie, znajdującego się w aktach sprawy, wezwania do uzupełnienia braku wniosku i jego niedoręczenie skarżącej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dyrektor OR uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie w niniejszej sprawie uznał, że zastosowanie znalazł przypadek określony w przepisie jako "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, a zatem Kierownik BP winien w miejsce merytorycznego rozpatrzenia sprawy (odmowa przyznania pomocy) wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadnienie skarżonej decyzji zawiera jasne i przystępne wyjaśnienie powodów wydanego rozstrzygnięcia, które zasługuje w pełni na uznanie Sądu. Przypomnieć należy, że zasady i tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności zalesieniowej na rok 2017 reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2016 r., poz. 153 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), a także ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 poz. 1856 ze zm., dalej jako: " ustawa o wspieraniu"). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu, pomoc jest przyznawana na wniosek rolnika. Wniosek o wypłatę płatności zalesieniowej składa się do kierownika biura powiatowego ARiMR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w formie pisemnej, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co wynika z § 23 ust. 2 rozporządzenia. A zatem do terminów składania wniosków, zmian do wniosków w przypadku płatności zalesieniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 poz. 1312 ze zm., dalej jako: "ustawa o płatnościach"). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Taki też był termin na złożenie wniosku o wypłatę płatności zalesieniowej. Zgodnie z ust. 2 termin na składanie wniosków nie podlega przywróceniu. Należy również zauważyć, że Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie przedłużenia terminu do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2017 r. (Dz. U. z 2017 r" poz. 968) przedłużono w roku 2017 termin składania wniosków. W myśl § 1 ww. rozporządzenia w 2017 roku wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 31 maja. Zgodnie zaś art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. L 181/48 z 20 czerwca 2014 r., dalej jako: "rozporządzenie nr 640/2014") z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie.(...). Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Przywołany przepis art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 stanowi jednoznacznie, że jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, zaś art. 21 ust.2 ustawy o płatnościach nie dopuszcza przywrócenia terminu na złożenie wniosku. Prawidłowo w sprawie przyjęto zatem, że termin ten ma charakter materialnoprawny, a jego upływ powoduje niedopuszczalność (utratę prawa) żądania przyznania płatności. Z powyższych przepisów wynika, że w roku 2017 ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności bez zastosowania sankcji terminowych był dzień 31 maja 2017 r., zaś ostatecznym terminem sankcyjnym, uwzględniając postanowienia art. 57 ust. 4 k.p.a., dzień 26 czerwca 2017 r. (31 maja 2017 + 25 dni kalendarzowych + fakt, iż ostatnim dniem terminu była niedziela - dzień ustawowo wolny od pracy). Podkreślenia wymaga, że wniosek skarżącej złożony 1 czerwca 2017 r. nie czynił zadość wymaganiom wynikającym z przepisów § 13 ust. 6a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku pomocy na zalesianie gruntów rolnych do wniosku o wypłatę rolnik dołącza materiał graficzny, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 (...). Powyższej okoliczności faktycznej strona nie kwestionowała w niniejszej sprawie. Braki te uniemożliwiały organowi ARiMR rozpatrzenie wniosku o wypłatę płatności. Organ na podstawie wniosku strony nie mógł bowiem określić granic zalesionego gruntu i dokonać weryfikacji wniosku pod kątem przepisów określających wymogi wypłaty płatności. Jednocześnie powyższe braki, wbrew ocenie skarżącej, nie mogły być potraktowane jako oczywiste, ponieważ nie wynikały z jakichkolwiek informacji podanych organowi, uwzględniając wszystkie złożone w sprawie dokumenty. Organ I instancji nie mógł zatem zdecydować za stronę gdzie znajduje się grunt zalesiony i jak przedstawiają się jego granice w ramach deklarowanej powierzchni - 0,76 ha. Dodatkowo braki te nie zostały uzupełnione do dnia 26 czerwca 2017 r., który to termin, o czym była już mowa wyżej, nie podlega przywróceniu. W takich okolicznościach prowadzenie merytorycznego postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich było zatem niedopuszczalne. To z kolei oznaczało ziszczenie się przesłanki określonej w art. 61a § 1 k.p.a. w postaci "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, głównie spowodowanej upływem terminu do zgłoszenia poprawnego i kompletnego wniosku. Należy bowiem zauważyć, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych za uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznaje się m.in. przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, w którym jednostka może skutecznie domagać się przyznania uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Brokowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; C.H. Beck 2014, str. 317, teza 5, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2184/13). W tej sytuacji organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zobligowany był do uchylenia decyzji Kierownika BP w całości i jednocześnie, z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących braku skierowania do niej wezwania do uzupełnienia wniosku, które to pismo znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, należy wyjaśnić, że powyższe wezwanie zostało sporządzone 12 lipca 2017 r., tj. po terminie, w którym mogły zostać ewentualne zmiany zastosowane. Tym samym skierowanie go do strony byłoby bezcelowe. Co istotne przedmiotowe pismo nie zostało nie tylko wysłane do strony ale i podpisane przez upoważnionego pracownika, w związku z czym nie rodzi skutków prawnych. Podkreślić przy tym należy, że w przedmiotowej sprawie niezasadnym byłoby skierowanie powyższego wezwania do skarżącej, ponieważ nawet gdyby uzupełnienie braków nastąpiło z zachowaniem terminu 7 dni (art. 64 § 2 k.p.a.), to miałoby to miejsce już po ostatecznym terminie na składanie wniosków – po dniu 26 czerwca 2017 r., a tym samym nie byłoby podstaw do merytorycznego rozpatrzenia takiego wniosku. Wobec materialnoprawnego charakteru terminu na złożenie prawidłowego i kompletnego wniosku jest zatem bez znaczenia okoliczność, czy strona została prawidłowo poinformowana o istniejących brakach wniosku, a nawet czy w ogóle organ wezwał do usunięcia tych braków. Upływ terminu materialnoprawnego do złożenia kompletnego wniosku o płatność jest bowiem całkowicie od tych okoliczności niezależny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2193/16). Jednocześnie Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 354/10, iż za treść merytoryczną wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. NSA podkreślił, że wprawdzie nie można generalnie wyłączyć w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych obowiązków organu wynikających z przepisów art. 7 i 9 k.p.a., to jednak nie mogą one być tak daleko posunięte, aby organ miał ponosić odpowiedzialność za stronę merytoryczną wniosku producenta rolnego. W przeciwnym bowiem razie, organ musiałby niejednokrotnie stawać przed koniecznością przeprowadzenia odpowiednich dochodzeń sprawdzających w zakresie treści wniosku. W istocie musiałby on podejmować czynności z urzędu, prowadzące do konwalidacji niezgodnego z prawdą oświadczenia wnioskodawcy, a to - jak wspomniano - nie należy do obowiązków organu. Co więcej podważałoby to sens przepisów dyscyplinujących wnioskodawców w zakresie żądanych dopłat, w tym przewidujących finansową odpowiedzialność producentów rolnych z tytułu ubiegania się o pomoc nie znajdującą koniecznych podstaw faktycznych i prawnych. Należy zatem podkreślić, że organ nie miał obowiązku wypełniania wniosku za skarżącą, a tym bardziej podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Nie zachodziły również podstawy do doręczenia jej tzw. wniosku spersonalizowanego, co strona sama przyznała w odwołaniu od decyzji Kierownika BP stwierdzając, że: "nie składała wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie działki nr [...] w 2016 r. W związku z tym nie otrzymała gotowego wniosku wraz z materiałem graficznym na rok 2017 (...) w związku z powyższym złożyła tylko sam wniosek bez załącznika graficznego". Podsumowując, wszczęcie postępowania bez zachowania wyżej opisanych wymagań formalnych, wyłącznie na podstawie samego wniosku (bez załącznika graficznego), nie było dopuszczalne z przyczyn natury prawnej - braku wniosku spełniającego wymagania formalne, a nade wszystko upływu terminu, w którym taki prawidłowo wypełniony wniosek mógłby zostać złożony. Niezasadnie również strona zarzuciła organowi brak merytorycznego rozpoznania jej wniosku złożonego w dniu 1 czerwca 2017 r. Należy bowiem przypomnieć, co jest niesporne w sprawie, że wniosek strony zawierał braki formalne uniemożliwiające jego merytoryczne rozpoznanie. W tym zaś przypadku, zdaniem Sądu, jeśli termin ostateczny na składanie wniosków upłynął, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Należy w tym miejscu przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku NSA z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3287/15, gdzie wskazano, że: "Nieuprawnione jest stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że za datę wniesienia jego wniosku należało uznać dzień 15 maja 2012 r. Wniosek ten był bowiem obarczony brakiem formalnym, co nie jest sporne w rozpoznawanej sprawie, zatem do czasu jego uzupełnienia wniosek nie mógł wywołać zamierzonych skutków prawnych". Analogiczna sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co też organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił wydając rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.