V SA/Wa 1792/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych (PRŚ) oddala skargę. J.B. (dalej: "skarżący") w dniu [...] kwietnia 2010 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L. (dalej: "Biuro Powiatowe") wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), w którym zadeklarował realizację m.in.: pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie w wariancie 7.2 Zachowanie lokalnych ras koni - 3 sztuki klaczy huculskich. Składając ten wniosek skarżący zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. (dalej: "Kierownik Biura"), decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 7.862,20 zł. Zgodnie z informacją zawartą w tej decyzji za termin rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego przyjęto dzień [...] marca 2010 r. W dniu [...] marca 2011 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, w którym zadeklarował realizację m.in. pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie w wariancie 7.2 Zachowanie lokalnych ras koni - 3 sztuki klaczy huculskich. Kierownik Biura decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości 7.834,20 zł. W dniu [...] maja 2012 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, w którym zadeklarował realizację m.in. pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie w wariancie 7.2 Zachowanie lokalnych ras koni - 3 sztuki klaczy huculskich. Kierownik Biura Powiatowego, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w wysokości 7.346,10 zł. W dniu [...] maja 2013 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, deklarując realizację m.in. pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie w wariancie 7.2 Zachowanie lokalnych ras koni - 3 sztuki klaczy huculskich. W dniu [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura wystosował do skarżącego wezwanie do usunięcia braków formalnych ww. wniosku poprzez dołączenie zaświadczenia, że stado zwierząt ras lokalnych jest objęte programem ochrony zasobów genetycznych, wydanego przez podmiot uprawniony do realizacji lub koordynacji działań w zakresie ochrony zasobów genetycznych. W odpowiedzi na wezwanie skarżący poinformował organ, że nie może realizować zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie ze względu na chorobę. Na potwierdzenie powyższego dołączył wyniki badań i zaświadczenia lekarskie oraz poprosił o nienaliczanie kwot do zwrotu za lata ubiegłe. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący stawił się osobiście w Biurze Powiatowym wskazując m.in, że w dniu [...] listopada 2013 r. poprosił o nienaliczanie kwot do zwrotu za lata ubiegłe w związku z zaprzestaniem realizacji pakietu 7, natomiast pakiety 2 i 3 chciał realizować do końca okresu objętego zobowiązaniem oraz że w dniu [...] lutego 2014 r. uzyskał orzeczenie lekarskie o całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Z przedstawionego orzeczenia lekarza rzeczoznawcy wynikało, że skarżący był całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie w okresie od dnia [...] lutego 2014 r. do lutego 2015 r. Kierownik Biura, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] odmówił przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z uwagi na zaprzestanie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego spowodowane działaniem siły wyższej. Decyzja ta została zaskarżona do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. (dalej: "Dyrektor Oddziału"), który mocą decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura i przekazał ww. organowi sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując - w związku z podniesioną przez skarżącego okolicznością pracy w gospodarstwie jego małżonki A.B. - na konieczność wyjaśnienia okoliczności, czy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietów 2 i 3 nie było przez rolnika w roku 2013 realizowane. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik Biura, decyzja z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości 3.303,60 zł, w tym z tytułu pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne w wysokości 2.178,60 zł za warianty: 2.1 Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) w kwocie 1.422,00 zł, 2.3 Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) w kwocie 626,60 zł; 2.5 Uprawy warzywne (dla których zakończono okres przestawiania) w kwocie 130,00 zł; pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 4.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach w kwocie 1.422,00 zł oraz odmówił przyznania płatności do pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie. Organ uznał że brak zaświadczenia podmiotu prowadzącego księgi hodowlane koni zawierającego wskazanie zwierząt zakwalifikowanych do programu ochrony zasobów genetycznych ras lokalnych, o którym mowa w § 24 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, ze zm.), dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", powoduje brak spełnienia warunku uzasadniającego przyznanie płatności do zwierząt zadeklarowanych w ww. pakiecie. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura poinformował stronę o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu płatności rolnośrodowiskowych przyznanych mu za lata 2010-2012 z tytułu realizacji pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie. Wobec braku dobrowolnego zwrotu powyższych płatności, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kierownika Biura zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych mu w ramach pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie na mocy ww. decyzji przyznających płatności. W dniu [...] września 2014 r. do Biura Powiatowego wpłynął wniosek skarżącego o zawieszenie ww. postępowania do czasu udzielenia wyjaśnień przez Instytut Zootechniki w K. w przedmiocie hodowanych w jego gospodarstwie koni huculskich. Kierownik Biura przychylił się to wniosku i zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych do czasu zajęcia w tej kwestii stanowiska przez powyższy Instytut. Następnie, pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Kierownika Biura wezwał skarżącego do przedstawienia stanowiska ww. Instytutu w sprawie wydania skarżącemu zaświadczenia, o którym mowa w § 24 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wobec braku odpowiedzi organ zwrócił się do Instytutu Zootechniki w K. z prośbą o przekazanie kopii tego stanowiska przekazanego skarżącemu. W odpowiedzi na tę prośbę, pismem z dnia [...] marca 2015 r. Instytut Zootechniki w K. wyjaśnił, iż stado koni rasy huculskiej należące do skarżącego w roku 2012 zostało wycofane z programu ochrony i nie ma możliwości wstecznego zakwalifikowania tego stada. Na skutek pozyskanej informacji w dniu [...] marca 2015 r. Kierownik Biura podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia skarżącemu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012. Następnie w dniu [...] czerwca 2015 r. Kierownik Biura wydał decyzję Nr [...], mocą której ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 13.500,00 zł przyznanych mu za lata 2010-2012 z tytułu pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie. Skarżący odwołał się od tej decyzji do Dyrektora Oddziału, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Składając w dniu [...] listopada 2015 r. do Prezesa ARiMR zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Biura z dnia [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu mu kwoty nienależnie pobranych płatności skarżący sformułował również żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Prezes ARiMR przekazał więc wniosek do rozpoznania zgodnie z właściwością Dyrektorowi Oddziału. W dniach [...] i [...] stycznia 2016 r. w siedzibie [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. stawił się pełnomocnik skarżącego celem zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, wnosząc jednocześnie o "przedłużenie postępowania do czasu zapadnięcia orzeczenia Sądu Rejonowego w L. przeciwko Kierownikowi [...] Biura ARiMR (...)". W dniu [...] stycznia 2016 r. pełnomocnik zwrócił się też do Dyrektora Oddziału z wnioskiem o przesłuchanie skarżącego i jego małżonki na okoliczność przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu zachowania lokalnych ras koni oraz uzgodnień z Instytutem Zootechniki w K. Osoby te złożyły swoje wyjaśnienia w dniu [...] lutego 2016 r. Dalej, w odpowiedzi na wezwanie Dyrektora Oddziału do przedłożenia rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w L. w sprawie o sygn. [...], pełnomocnik skarżącego poinformował, że Sąd ten nie wydal orzeczenia w sprawie oraz że postępowanie administracyjne przed organami ARiMR i sprawa karna są od siebie niezależne. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Dyrektor Oddziału, w dniu [...] lutego 2016 r. wydał decyzję Nr [...], mocą której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Prezes ARiMR, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2016 r. Organ nie podzielił zdania skarżącego, iż decyzja Kierownika Biura obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2, 6, 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.". Uzasadniając swoją decyzje w ramach oceny zaistnienia przesłanki nieważnościowej w postaci rażącego naruszenia prawa Prezes ARiMR wskazał akty prawne oraz przepisy, na postawie których Kierownik Biura określił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności. Zdaniem Prezesa dokonując takiego rozstrzygnięcia Kierownik Biura prawidłowo uznał, że skarżący w roku 2013 nie spełnił warunku przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach w pakietu 7. Nie dołączył bowiem do wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 wymaganej przepisem § 24 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego kopii dokumentu obejmującego oświadczenie rolnika, podmiotu prowadzącego księgi hodowlane – w przypadku klaczy, loch i owiec matek oraz podmiotu upoważnionego do realizacji lub koordynacji działań w zakresie ochrony zasobów genetycznych - w przypadku krów, klaczy, loch i owiec matek, zawierającego wskazanie zwierząt ras lokalnych, jakie zostały zakwalifikowane do programu ochrony zasobów genetycznych ras lokalnych. Prezes ARiMR zaznaczył, podzielając stanowisko Kierownika Biura, że wypełniło to przesłankę ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wymienioną w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. brak spełnienia warunku przyznania płatności w ramach ww. pakietu. Podkreślił też, że wydając sporną decyzję Kierownik Biura dokonał również oceny przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, tj. okoliczności, o których mowa w art. 28a ustawy PROW oraz w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. Poza tym dokonał wykładni przepisów mających w tej sprawie zastosowanie wyjaśniając, iż pomimo uchylenia z dniem 1 stycznia 2015 r. rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/20111 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, przepisy ww. aktów prawnych mają zastosowanie do wniosków dotyczących płatności składanych do 1 stycznia 2015 r. W ocenie Prezesa ARiMR decyzja Kierownika Biura z dnia [...] czerwca 2015 r. nie jest więc obarczona wadą, o której mowa w wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Kierownik Biura przywołał bowiem wszystkie przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji ustalającej skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oraz zastosował je w sposób odpowiadający prawu. Dalej Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja Kierownika Biura z dnia [...] czerwca 2015 r. nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a., bowiem jej wykonanie nie spowoduje sankcji karnych, jak również nie istnieją w tej materii przepisy prawa zawierające klauzulę nieważności. Co do zawartego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia faktu, że sporna decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa opisaną w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. skierowanym do Dyrektora Oddziału, Prezes ARiMR wyjaśnił, iż w piśmie tym pełnomocnik skarżącego zarzucił Kierownikowi Biura zastosowanie niewłaściwego przepisu rozporządzenia rolnośrodowiskowego jako podstawy żądania zwrotu nienależnych płatności, tj. § 39 ust. 1 i 2 zamiast § 39 ust. 2 pkt 3. Zgodnie z ostatnim przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa lub płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. - w przypadku gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach tego pakietu zostało podjęte przed dniem [...] marca 2011 r. Prezes ARiMR zauważył, że piśmie odwoławczym z dnia [...] marca 2016 r. pełnomocnik strony stwierdził z kolei, że decyzja Kierownika Biura została wydana bez podstawy prawnej bowiem skarżący nie zmniejszył ilości hodowanych koni. Tym samym za podstawę prawną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. decyzją Kierownika Biura organ ten prawidłowo przyjął § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów odwołania, tj. pominięcia przez Dyrektora Oddziału oświadczenia skarżącego i jego żony złożonego w siedzibie ARiMR w R. oraz nieustalenia dlaczego Instytut Zootechniki w K. i Biuro Powiatowe "nie dogadały się" w przedmiocie konsekwencji dla skarżącego po przejściu na kolejny pakiet dotyczący hodowli koni huculskich, Prezes ARiMR wyjaśnił, iż treść oświadczenia państwa B. nie zawiera argumentów przemawiających za stwierdzeniem nieważności ww. decyzji Kierownika Biura. Zdaniem Prezesa bez wpływu na przeprowadzone przez Dyrektora Oddziału postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozostawał również fakt nieustalenia konsekwencji dla skarżącego wynikających z przejścia na kolejny pakiet dotyczący hodowli koni huculskich. Prezes ARiMR dokonał też oceny zaistnienia pozostałych przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że sporna decyzja została wydana przez właściwy organ i nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura z dnia 8 czerwca 2015 r. było ustalenie skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, więc postępowanie dotyczyło praw i obowiązków skarżącego, czyli ww. decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. J.B. zaskarżył powyższą decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1) powołanie w zaskarżonej decyzji przepisów art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji UU nr 65/2011, art. 119 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej(...) (str. 9, 10, 11 decyzji) zupełnie nie dotyczy płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012, za które to lata była Kierownik [...] Biura powiatowego ARiMR domagała się od niego dobrowolnego zwrotu nienależnych świadczeń z tytułu hodowli 3 koni huculskich. 2) bezzasadne i bezprawne żądanie przez Kierownika [...] Biura powiatowego ARiMR "Informacją z dnia [...].06.2014 r. zwrotu nienależnie pobranego świadczenia" i następnych decyzji na podstawie niewłaściwej podstawy prawnej, bowiem powołane przepisy ogólnie wszystkich płatności rolnośrodowiskowych i stanowiły lex generalis w stosunku do § 24 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego które są przepisami lex spesialis i jako takie wykluczają lex generalis. Ponadto przepisy stosowane przez organa ARiMR są retro non agit do przyznawanych mu płatności decyzją Kierownika Biura z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] na 2010 rok oraz następne za lata 2011, 2012 (za które ma dokonać zwrotu), 3) zupełne pominięcie art. 411 Kodeksu cywilnego w zaskarżanych decyzjach, który w expressis verbis wyłącza zwrot nienależnych świadczeń, bowiem w tym konkretnym przypadku płatności rolnośrodowiskowe na hodowlę koni huculskich przyznawano mu przez Agencję zgodnie z przepisami i warunkami faktycznymi i formalnymi, 4) niewłaściwą interpretację w zaskarżonej decyzji i ją poprzedzających art. 156 § 1 pkt 2, 6, 7 k.p.a. gdyż wykonanie tych decyzji w sposób bezsporny naruszyłoby m.in. ww. art. 411 K.c. Skarżący wniósł o uchylenie wszystkich orzeczeń zobowiązujących go do zwrotu kwoty 13.500 zł oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, a w tym ewentualnych kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. , poz. 1066 j.t. ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 j.t. ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd orzekający w sprawie wskazuje, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, a Sąd orzekający w tej sprawie podziela ten pogląd, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. I wreszcie prawidłowe i znajdujące oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest stanowisko organu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowo administracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Przedmiotem zaskarżonej decyzji była weryfikacja w trybie postępowania nadzorczego decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej ARiMR) w L. w dniu [...] czerwca 2015r., nr. [...], ustalającej skarżącemu kwotę 13.500 zł nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych mu za lata 2010-2012. Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w weryfikowanej decyzji wynika, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżącego rozpoczęte w 2010r. dotyczyło pakietu 7: Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie, w wariancie 7.2: Zachowanie lokalnych ras koni - 3 sztuki klaczy huculskich. Składając pierwszy wniosek skarżący zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. W 2013r. doszło do przerwania zobowiązania rolnika. Świadczy o tym ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] maja 2014r. odmawiająca przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013r.w wymienionym pakiecie. Z ustaleń organu wynika również, że rolnik nie wykazał wówczas stosownym zaświadczeniem, iż hodowane 3 klacze huculskie zostały zakwalifikowane do programu ochrony zasobów genetycznych ras lokalnych. Stanowiło to o naruszeniu przepisu § 24 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dalej organ ustalił na podstawie pisma Instytutu Zootechniki w K. z dnia [...] marca 2015 r., iż stado koni rasy huculskiej należące do skarżącego w roku 2012 zostało wycofane z programu ochrony i nie było możliwości wstecznego zakwalifikowania tego stada. Decyzja odmawiająca skarżącemu płatności na rok 2013 z tego tytułu nie stwierdzała zaistnienia siły wyższej. Dało to podstawę do zasądzenia zwrotu wcześniej pobranych płatności, czyli do wydania weryfikowanej decyzji ze wskazaniem podstawy prawnej z § 39 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. braku spełnienia warunku przyznania płatności w ramach ww. pakietu przy jednoczesnym ustaleniu braku przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, tj. okoliczności, o których mowa w art. 28a ustawy PROW oraz w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. Sąd podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organy orzekające w sprawie i uznaje je za własne. Sąd potwierdza również prawidłowość zastosowanych przez organy przepisów prawnych. W tym miejscu przypomnieć należy co to jest płatność rolnośrodowiskowa i jak jest regulowana od strony prawnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ten rodzaj wsparcia finansowego został uregulowany systemowo w przepisach unijnych i uzupełniających je przepisach krajowych. Odczytanie każdego przepisu prawnego odnoszącego się do tej płatności musi następować z uwzględnieniem regulacji systemowej. Ta systemowość regulacji oznacza, że w różnym miejscu, w różnych aktach prawnych mogą znajdować się przesłanki uzupełniające stosowany przepis. Przy czym nie chodzi tu o poszukiwanie przepisów, które miałyby wpływ na wykładnię stosowanego przepisu, tylko o wskazanie regulacji uzupełniających ten przepis jako zapisu tworzącego łącznie całość regulacji prawnej dotyczącej danej kwestii. Zatem przypomnieć należy, że płatność rolnośrodowiskowa, o której mowa w przedmiotowej sprawie, jest pomocą finansową objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co wynika z treści art. 36 pkt. a ppkt. iv rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, DZ. U. UE L 2005.277.1). Płatności rolnośrodowiskowej udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe (art. 39 ust. 2 tegoż rozporządzenia). Płatności te obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr. 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie (art. 39 ust.3). Ustawodawca unijny przewidział też, że wsparcie może zostać udzielone dla zachowania zasobów genetycznych w rolnictwie w przypadku operacji nieobjętych przepisami ust. 1 – 4 ( art. 39 ust. 5). Zobowiązania rolnośrodowiskowe podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. W przypadkach koniecznych i uzasadnionych ustala się dłuższy okres dla poszczególnych rodzajów zobowiązań, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2 rozporządzenia (art. 39 ust.3). Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Przepis art. 91 stanowił natomiast, że "Oprócz środków określonych w poszczególnych przepisach niniejszego rozporządzenia, przyjmuje się szczegółowe przepisy dotyczące wdrażania niniejszego rozporządzenia zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2. Przepisy te obejmują w szczególności: a) przedstawienie proponowanych programów rozwoju obszarów wiejskich; b) warunki regulujące środki rozwoju obszarów wiejskich." Wśród wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych były m.in. rozporządzenia Komisji (WE) nr. 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. U. UE L 2006.368.15 ze zm., nr. 65/2011 z dnia z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich – Dz. U. UE L 2011.25.8 ze zm. Zasady przewidziane przepisami unijnymi zostały implementowane w ustawie krajowej obowiązującej w sprawie tj. ustawie z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ustawa przewiduje w art. 5 ust. 1 pkt. 14 program rolnośrodowiskowy. W przepisie art. 10 ust. 2 stanowi, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005 oraz przepisach wydanych na podstawie jej art. 29 ust. 1 pkt. 1, tj. rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w art. 18 a stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest spełnienie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr. 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników ( Dz. U. UE L 2009.30.16), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, przez te wymogi i normy rozumie się wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Ustawa stanowi również w art. 20 ust.3, że w decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach m.in. programu rolnośrodowiskowego, określa się też zmniejszenia tej pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli wynikają one z przepisów unijnych. Ustawodawca krajowy w art. 29 ustawy udzielił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe jest wykonaniem tej delegacji. Podnieść należy, że w przepisach unijnych do, których stosowania odsyła art. 18 a ww. ustawy krajowej, tj. w rozporządzeniu Komisji (WE) nr.1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr. 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr. 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 2009.316.65) wskazano w art. 1, że określa ono szczegółowe zasady wdrażania zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach, ustanowionych na mocy tytułu II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr. 73/2009 oraz wdrażania zasady wzajemnej zgodności ustanowionej w art. 85t oraz 103z rozporządzenia (WE) nr. 1234/2007, nie narusza natomiast przepisów szczególnych ustanowionych przez rozporządzenia poszczególnych systemów pomocy. Do pomocy finansowej - płatności rolnośrodowiskowej stosuje się w podstawie przede wszystkim rozporządzenie Rady (WE) nr. 1698/2005. W wymienionym w sprawie rozporządzeniu Komisji (WE) nr. 1122/2009 w art. 2 pkt.34, 35, 36 znajdują się również stosowne definicje. "Normy" oznaczają normy określone przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzeniu (WE) nr. 73/2009 oraz załącznikiem III do niego. Wymóg w kontekście zasady wzajemnej zgodności oznacza każdy z wymogów w zakresie zarzadzania wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzeniu (WE) nr. 73/2009 w ramach danego aktu, i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie. Niezgodność oznacza wszelką niezgodność z wymogami oraz normami. Zatem z powyższego wynika, że naruszenie treści własnego zobowiązania przez skarżącego jest naruszeniem normy. Jedną z koniecznych okoliczności występujących w podjętym zobowiązaniu rolnika jest czas jego realizacji. Czas realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego jest elementem zobowiązania rolnośrodowiskowego. O tym czasie realizacji zobowiązania jest mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 ( z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat), w ww. ustawie krajowej w art. 10 wskazującej, że pomoc ta jest przyznawana przy spełnianiu warunków określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie jej delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt.1. oraz w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym będącym wykonaniem ww. art. 29 ustawy, tj. w jego § 2 ust.1 pkt. 3 (pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe) i § 2 ust.1 pkt.4 (spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu). Według treści § 10 pkt.5 rozporządzenia spełnienie wymogów uprawniających do przyznania płatności dla pakietu 7 oznacza utrzymywanie przez rolnika wpisanych do księgi hodowlanej krowy, klaczy, lochy lub owce matki ras wymienionych w ust. 4 załącznika nr 4 do rozporządzenia, objętych programem ochrony zasobów genetycznych. Zatem musi to być wg. ww. załącznika klacz huculska i musi być ona objęta programem ochrony zasobów genetycznych. Wyłączenie z tego programu ochrony zasobów genetycznych oznacza brak wypełnienia przesłanki do otrzymania płatności i jest wyrazem przerwania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez rolnika. Daje to podstawę do żądania przez organ zwrotu dokonanych płatności, gdyż w myśl § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego " Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu." Zatem wbrew zarzutom skargi istniała podstawa materialnoprawna do wydania weryfikowanej decyzji, została ona prawidłowo wymieniona w tej decyzji. Tym samym nie można uznać słuszności zarzutów skargi co do braku podstaw do wydania weryfikowanej decyzji czy też naruszenia stosowanych przepisów prawnych, w tym w sposób rażący wymagany treścią art. 156 k.p.a. Kwestionowanie tej okoliczności przez rolnika jest polemiką z ustaleniami faktycznymi i prawnymi dokonanymi przez organ oraz wyrazem niezrozumienia, że wyłączenie klaczy huculskich skarżącego w roku 2012r. z programu ochrony zasobów genetycznych było elementem niedotrzymania warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Taka sama regulacja dotycząca zobowiązania rolnika do utrzymywanie wpisanych do księgi hodowlanej krowy, klaczy, lochy lub owce matki ras wymienionych w ust. 4 załącznika nr 4 do rozporządzenia, objętych programem ochrony zasobów genetycznych, zawarta była w § 7 pkt. 5 poprzedniego rozporządzenia rolnośrodowiskowego, obowiązującego w dacie rozpoczęcia przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego, tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr. 33, poz. 262, ze zm.). Okoliczność objęcia wymienionych zwierząt programem ochrony zasobów genetycznych miało potwierdzać stosowne zaświadczenia podmiotu upoważnionego do realizacji lub koordynacji działań w zakresie ochrony zasobów genetycznych, co przewidywał przepis § 24ust. 1 pkt. 2 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz § 19 ust.1 pkt.4 lit c poprzedzającego go rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Podkreślić należy, że według prawidłowych ustaleń organu to wyłączenie zwierząt skarżącego z programu ochrony zasobów genetycznych było podstawą do odmowy wypłaty płatności za 2013r. i podstawą do określenia zwrotu pobranych płatności za lata 2010- 2012, a nie sam brak formalny stosownego zaświadczenia. Sąd podziela i uznaje za słuszne ustalenie organu, iż weryfikowana decyzja prawidłowo wykazała brak przesłanek do stosowania przepisów dotyczących odstąpienia od żądania zwrotu wypłaconych środków z przedmiotowego tytułu, w tym na podstawie kwestionowanego przez skarżącego art. 119 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 547). Organ wymienił i omówił prawidłowo przepisy unijne określające możliwość odstąpienia od żądania zwrotu pobranej płatności jeżeli nie przekracza ona równowartości 100 euro. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Sad podziela i uznaje za słuszne ustalenie organu odnośnie istnienia podstaw do żądania w weryfikowanej decyzji zwrotu pobranej kwoty wraz z odsetkami za lata 2011-2012 według treści art. 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia komisji (UE) nr. 65/2011 oraz za rok 2010 według treści art. 80 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr.1122/2009. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło też do naruszenia zasad przewidzianych art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. ani innych przesłanek przewidzianych w wymienionym przepisie. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa." Skarżący zarzucając organowi naruszenie zasad przewidzianych w pkt.6 i 7 art. 156 k.p.a. nie wskazał żadnej argumentacji na tę okoliczność. Analiza zaskarżonej decyzji i materiału dowodowego w sprawie wykazuje, że nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego ani też innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego. Weryfikowana decyzja jest wykonalna, jej wykonanie nie wywoła żadnego czynu zagrożonego karą, jest skierowana do właściwej osoby, została wydana przez uprawniony podmiot i nie ma podstawy prawnej stanowiącej o jej nieważności z mocy samego prawa. Mając powyższe na uwadze, sąd podkreśla, że nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania, które w sposób istotny mogłyby wpłynąć na wynik sprawy jak też nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które wpłynęłoby na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne prowadzone było zdaniem sądu zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa. W tych warunkach uznając skargę za niezasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. . .