V SA/Wa 1793/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję W dniu 10 lipca 2006 r. P.G. wystąpił z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP za okres [...], które na dzień złożenia wniosku wynosiły łącznie [...] zł. Wskazał, iż przyczyną powstania zaległości było załamanie się rynku sprzedaży produkowanych przez niego wyrobów [...]. Podał też, że jego sytuacja materialna jest nadal ciężka - oboje z żoną są praktycznie na utrzymaniu jego rodziców emerytów, emerytów których też mieszkają, gdyż swoje mieszkanie podnajmują, aby osiągnąć jakiś dochód [...]. Podniósł ponadto, że mimo młodego wieku oboje z żoną chorują, wydając na lekarstwa ok. [...] zł miesięcznie. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł plus odsetki w wysokości [...]zł, w tym na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres [...] r. należność główna: [...] zł; Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres [...] należność główna: [...] zł; Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych [...] r. należność główna: [...] zł oraz łączne odsetki liczone do dn. [...] r. - w kwocie [...] zł . W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Dłużnik jest właścicielem mieszkania, z którego można dokonać zaspokojenia należności. Ponadto w chwili obecnej osiąga dochody - z wynajmu mieszkania, pracował za granicą. Z tych względów, zdaniem ZUS, nie zachodzą też przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Od powyższej decyzji P. G. złożył środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku tym polemizował ze stanowiskiem organu co do możliwości spłacenia zadłużenia. Decyzją z dnia [...]marca 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż prowadząc działalność gospodarczą, Skarżący musiał mieć świadomość obowiązku terminowego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP. Nadto w jego ocenie organ I instancji odmawiając umorzenia należności składkowych uwzględniał aktualną, skomplikowaną sytuację ekonomiczną skarżącego. Prezes ZUS podkreślił, iż ustawodawca tworząc przepisy w zakresie dochodzenia należności wziął również takie sytuacje, jak trudności finansowe płatnika pod uwagę, wprowadzając dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek, z dalszą możliwością jego przedłużenia, w szczególności w przypadku prowadzenia egzekucji. Ponadto zdaniem organu podejmując decyzję odmowną, uznano, iż wiek P.G. umożliwiający długoletnią aktywność zawodową pozwala jeszcze na poprawę jego sytuacji ekonomicznej w przyszłości, co pozwoliłoby na uzyskanie zaległych należności składkowych, których umorzenie uznano zadecydowanie przedwczesne. Prezes ZUS podkreślił, iż umorzenie należności składkowych ma charakter stricte wyjątkowy i w świetle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, anulowanie zadłużenia byłoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem skarżącego wobec innych płatników, którzy często borykają się z jeszcze większymi trudnościami, spłacając jednak zadłużenie. Organ podkreślił też uznaniowy charakter decyzji , który polega na tym ,że nawet zajście okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych daje ZUS możliwość umorzenia, ale nie statuuje takiego obowiązku. Na koniec Prezes ZUS wskazał, iż skarżący może ubiegać się o spłatę zadłużenia w systemie ratalnym, co pozwoliłoby mu na spłatę zadłużenia na warunkach korzystniejszych od egzekucji. Od powyższego rozstrzygnięcia P. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze także polemizował ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ma możliwości spłaty zadłużenia. Jego zadaniem dochody jego i żony są na tak niskim poziomie, że nie zabezpieczają podstawowych potrzeb życiowych. Wysokość tych dochodów określił na [...] zł miesięczne , na co składa się [...]zł dochodów żony z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i [...] zł z tytułu wynajmu mieszkania. Ponadto w ocenie Skarżącego zaległości, które powstały do [...] r. uległy przedawnieniu, gdyż obowiązywał w stosunku do nich 5-cio letni termin przedawnienia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s., doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z 20 marca 2007 r. nie wynika, aby Prezes ZUS dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu jest tylko mowa o tym Prezes przeanalizował ponownie sytuację Skarżącego i nie znalazł nowych okoliczności mających wpływ na zmianę decyzji. W uzasadnieniu brak jest natomiast rozważań Prezesa ZUS dotyczących oceny sytuacji majątkowej Skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes ZUS przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa ZUS w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową Skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Na marginesie należy też zauważyć, że treść uzasadnienia nie wskazuje w ogóle, że mamy do czynienia z decyzją wydaną w wyniku złożenia przez stronę środka odwoławczego - brak jest ustosunkowania się do decyzji organu I instancji, do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Również w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji zabrakło powołania się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym zakresie podkreślić należy, iż prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji ZUS do Prezesa ZUS, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie wszczęte takim wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu należy rozpoznać sprawę merytorycznie dokonując rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i danie wyraz tej ocenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jak Prezes Zakładu ocenia sprawę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.