V SA/Wa 1793/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawę ze skargi W. L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oddala skargę. W. L. w dniu [...].03. 2007r wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej motywując go zamiarem zamieszkiwania tu wraz z żoną i córką, które są obywatelkami polskimi oraz zamiarem prowadzenia w przyszłości w Polsce działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia [...].07.2007r organ odmówił Stronie przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy służbowej, którym zastała nadana klauzula ,,zastrzeżone’’. Decyzją z dnia [...].09.2007r Nr [...] Wojewoda [...] odmówił udzielenia Wnioskodawcy przedmiotowego zezwolenia, określił termin opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 7 dni od daty doręczenia decyzji i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że pobyt W. L. na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, co wyczerpuje przesłankę z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach. Jednocześnie, na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ I instancji odstąpił od uzasadnienia decyzji w części stwierdzając, że wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa. Od powyższej decyzji Wnioskodawca odwołał się, wnosząc jednocześnie o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, powołując się na swoje polskie pochodzenie oraz na fakt posiadania przez niego rodziny na terytorium Polski. Zarzucił zaskarżonej decyzji, że narusza art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950r (Dz. U. z 1993r. Nr 61, poz. 284 z póżn. zm.) i art. 18 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483, gdyż prowadzi do rozdzielenia rodziny. Postanowieniem z dnia [...].01.2008r organ odwoławczy odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji. Następnie, po uzupełnieniu materiału dowodowego, postanowieniem z dnia [...].02.2008r odmówił Stronie przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy służbowej. Decyzją z dnia [...].03.2008r nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że obecność Cudzoziemca na terytorium Polski stanowić będzie zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa. Jednocześnie organ odstąpił od uzasadnienia w części rozstrzygnięcia z uwagi na treść dokumentów oznaczonych klauzulą ,, zastrzeżone" i ,,poufne". Od powyższego rozstrzygnięcia W. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotowej decyzji zarzucił obrazę art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego zastosowania w sytuacji, gdy nie zachodzi przesłanka w postaci stwarzania przez niego zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wydanie decyzji oczywiście sprzecznej z postanowieniami tych przepisów, art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia spełniania przez niego przesłanek z art. 53 ustawy o cudzoziemcach, a także pogwałcenie słusznego interesu w postaci ingerencji w jego życie rodzinne de facto je niszczące oraz obrazę ar. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji. W związku z podniesionymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Dodatkowo, w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2009r ,Skarżący podniósł, iż wydana w stosunku do niego decyzja jest oczywiście błędna, gdyż została wydana na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach podczas gdy on nigdy nie utracił obywatelstwa polskiego. Organ ustalił, iż W. L. utracił obywatelstwo polskie na mocy decyzji Nr [...]Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady [...] w [...] i figuruje w rejestrze utrat obywatelstwa polskiego. Zdaniem Skarżącego powyższe ustalenie jest błędne, gdyż zgodnie z art. 13 ust.1 ustawy z dnia 15 lutego 1962r o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 1962r Nr 10 poz. 49) , w brzmieniu obowiązującym na dzień [...].10.1986r jednym ze sposobów utraty obywatelstwa polskiego z mocy prawa było nabycie obywatelstwa obcego po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. W. L. taką zgodę otrzymał dopiero w dniu [...] października 1986r – vide: decyzja Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady [...] Nr [...] . Tak więc po uzyskaniu owej zgody nie nabył obywatelstwa obcego; nabył je trzy lata wcześniej, we wrześniu 1983r i było to obywatelstwo [...]. Ponieważ Skarżący wówczas nie miał zgody właściwego organu polskiego na nabycie obywatelstwa obcego, stąd wniosek, iż nabycie obywatelstwa [...] nie miało prawnego znaczenia z punktu widzenia obowiązującego wówczas prawa polskiego i nigdy nie utracił on obywatelstwa polskiego. Na poparcie powyższego poglądu przytoczono wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 września 2001r. Sygn. akt: V SA 150/01 w którym stwierdzono: ,,1.Nabycie obywatelstwa obcego tylko wówczas powoduje utratę obywatelstwa polskiego z mocy prawa, gdy dotyczy to sytuacji opisanej w art. 6 ust. 1 I 2 ustawy z 1962r o obywatelstwie polskim oraz na wniosek osoby zainteresowanej , jeżeli uzyskała ona zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa (art.13). 2. Art. 13 ustawy z 1962r o obywatelstwie polskim stanowi jednak zasadę generalną, że - z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych – obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie po uprzednim zezwoleniu właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Dopiero wówczas nabycie obywatelstwa obcego pociąga za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Przepis art. 13 ust. 1 nie mógł stanowić w świetle ustawodawstwa innego państwa zakazu nabycia jego obywatelstwa przez obywatela polskiego, lecz oznaczał, że osoba, która nabyła obywatelstwo obce bez takiego zezwolenia, nie straciła obywatelstwa polskiego i nie może być w świetle prawa polskiego uznawana za obywatela obcego.’’ Reasumując Skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 13 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962r o obywatelstwie polskim przez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że udzielenie zgody na zmianę obywatelstwa samo w sobie spowodowało utratę obywatelstwa polskiego , co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych, że nie jest on obywatelem polskim. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w oparciu o art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach jest w takim przypadku obligatoryjna niezależnie od tego, czy Wnioskodawca spełnia pozostałe przesłanki wymienione w tym artykule. Szef Urzędu podkreślił, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950r , gdyż zgodnie z jej art. 8 każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji . Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Organ podniósł, iż nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 107 §3 K.p.a. gdyż zgodnie z art.8 ust 1 ustawy o cudzoziemcach organ wydający decyzję lub postanowienie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy może odstąpić od uzasadnienia, w całości lub w części, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niezasadny, zdaniem Szefa Urzędu, jest także zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. z uwagi na ustalenie, iż wobec Cudzoziemca zachodzi przesłanka z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, w związku z czym zasadnie należało zaniechać badania, czy zostały spełnione przesłanki z art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 7 ust.1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r o cudzoziemcach (Dz.U.Nr 234, poz.1694 z 2006r) , dalej zwanej ,,ustawą o cudzoziemcach’’, do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego,(dalej:K.p.a.), o ile ustawa nie stanowi inaczej. Na początku sąd uznał, iż zasadnie organy zastosowały do sytuacji W. L. przepisy ustawy o cudzoziemcach, bowiem w niniejszej sprawie należy przyjąć, że najpóźniej w dniu [...] października 1986r (data uzyskania zgody właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa) przestał on być obywatelem polskim. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim (Dz.U.Nr 10 poz.49 z 1962r) przewidywała w art. 13, że obywatel polski może nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. W niniejszej sprawie- zgodnie z prawem polskim- Skarżący przestał być obywatelem polskim właśnie w dniu [...] października 1986r i od tej daty mógł nabyć obywatelstwo państwa obcego. Powyższa ustawa nie przewidywała podwójnego obywatelstwa, a data nabycia obywatelstwa [...] według przepisów obowiązujących w [...] nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia. Podkreślenia wymaga także , że wskazany w piśmie procesowym wyrok NSA z dnia 11 września 2001r dotyczy innej sytuacji, a mianowicie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie poświadczenia utraty obywatelstwa polskiego. Chodziło o osoby, które opuściły obszar PRL i udały się jako repatrianci do NRD lub RFN . Wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2000r Minister powołał się na uchwałę Rady Państwa Nr [...] z dnia [...] maja 1956r w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. Została ona uchylona przez Radę Państwa uchwałą z dnia [...] marca 1984r. NSA stwierdził, że w dacie wszczęcia postępowania o zmianę obywatelstwa przez skarżącą uchwała Rady Państwa Nr [...] utraciła moc prawną , więc nie może stanowić w omawianym przypadku podstawy do uznania, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego zostało skutecznie udzielone. Na marginesie sąd zauważa także, iż występując o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony Skarżący określił się jako obywatel [...], nie mając co do tego, że nie posiada obywatelstwa polskiego, żadnych wątpliwości. Zgodnie z art. 57 ust.1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie niniejszej bezsporną jest okoliczność, iż w toku postępowania przed organem I instancji w przedmiocie udzielenia wnioskowanego zezwolenia do akt wpłynęły dokumenty zawierające informację niejawne oznaczone klauzulą ,,zastrzeżone’’. Zasadnie zatem Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].07.2007r odmówił Stronie przeglądania tych dokumentów. Realizując zadania z zakresu sądowej kontroli rozstrzygnięć wydanych w sprawach, w których strona nie miała dostępu do niektórych dokumentów lub akt sprawy, na rozprawie w dniu 13 lutego 2009r sąd zapoznał się z przedmiotowym stanowiskiem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawartym w jej dokumentach, zawierających informacje niejawne w rozumieniu ustawy z dnia 22 stycznia 1999r o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 1999r. Nr 11, poz.95 ze zm.), poddając analizie ich treść oraz zakres ochrony interesu wagi państwowej. Z przedmiotowych dokumentów wynika, iż udzielenie W. L. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Powyższe wypełnia zatem negatywną przesłankę określoną w art. 57 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r o cudzoziemcach. Podkreślić należy, iż w myśl art.8 ust.1 wskazanej wyzej ustawy o cudzoziemcach, wojewoda, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców mogą odstąpić od uzasadnienia w całości lub w części, decyzji lub postanowienia wydanych na podstawie ustawy, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zatem odstępując od uzasadnienia w części decyzji z dnia [...] września 2007r organ pierwszej instancji nie naruszył obowiązujących przepisów prawa. Podnieść także należy, że ograniczona treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2008r wynika z przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji nie może bowiem spowodować ujawnienia informacji niejawnych, co determinuje jego formalny charakter. Z powyższych też względów organy administracji miały obowiązek odstąpić w części dotyczącej informacji niejawnych od uzasadnienia decyzji i nie spowodowało to naruszenia przez nie §3 art.107 K.p.a. W ocenie sadu, przeprowadzając postępowania w niniejszej sprawie, organy administracji nie naruszyły podstawowych zasad zawartych w K.p.a. , to jest: zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady przekonywania. Na etapie postępowań administracyjnego i sądowego Skarżący podnosił zarzut, ze trudno mu się odnieść do powodów jakimi kierowały się organy obu instancji wydając dla niego niekorzystne decyzje gdyż nie miał dostępu do części dokumentów z uwagi na ich utajnienie. Zdaniem sądu nie nastąpiło tu naruszenie zasad postępowania administracyjnego, ani zasad Konstytucji RP. Sąd zważył, iż wolność pozyskiwania informacji została zagwarantowana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r, a konstytucyjna gwarancja dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych może być ograniczana jedynie z mocy ustawy (art. 51 pkt 3 Ustawy Zasadniczej), przy czy taką ustawą – aktem ogólnym regulującym ochronę informacji niejawnych jes właśnie cytowana wyżej ustawa z dnia 22 stycznia 1999r o ochronie informacji niejawnych. Nadto należy wskazać, że zgodnie z przepisami art.61 ust.1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji, można otrzymać informację, chyba, że dana informacja została utajniona na mocy ustawy (art.61 ust.3 i art. 31 ust.3 Konstytucji) ze względu na ochronę wartości wskazanych w Ustawie Zasadniczej. Zatem wykładnia powołanych wyżej przepisów prawa uzasadnia pogląd, iż wszystkie dokumenty są jawne z wyjątkiem tych, które zostały utajnione, a zatem przyznanie klauzuli tajności- niezależnie od stopnia tajności- pozbawia obywatela dostępu do informacji (vide: Glosa do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2001r., P.Szkudlarek, II SA 155/01, PiP 2002/12/107 – t.3). Nie nastąpiło naruszenia art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantującego ochronę i opiekę rodzinie, gdyż , zgodnie a art.7 K.p.a. należy przyjąć, mając na względzie interes społeczny, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, co czyni w pełni zasadną ingerencję władzy państwowej. Podkreślić nadto należy, iż ujawnienie wiadomości stanowiących tajemnicę państwową lub służbową osobom nie posiadającym odpowiedniego, ważnego upoważnienia – poświadczenia bezpieczeństwa – stanowi przestępstwo w myśl Kodeksu karnego. Skoro zatem, w toku postępowania przed Wojewodą [...] w sprawie z wniosku W. L. o udzielenie zgody na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, do akt sprawy wpłynęły dokumenty zawierające informacje niejawne i dokumenty te zostały wyłączone z akt sprawy administracyjnej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 stycznia 1999r o ochronie informacji niejawnych – to organ administracji , w myśl postanowień art. 74 K.p.a. zobowiązany był do odmowy udostępnienia Stronie powyższych dokumentów i wydania w tym przedmiocie stosownego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutu obrazy przepisów postępowania poprzez nie badanie przez organy obu instancji przesłanek z art. 53 ustawy o cudzoziemcach ( małżeństwo z obywatelką polską, posiadanie z nią kilkuletniego dziecka, fakt częstych przyjazdów do RP, fakt urodzenia się Skarżącego w [...] i jego tam zamieszkiwania do czasu wyjazdu w 1983r) sąd podkreśla, że wystąpienie w sprawie niniejszej w stosunku do Cudzoziemca przesłanki z art.57 ust.1 pkt.5 przekreśliło możliwość i konieczność badania wskazanych wyżej okoliczności będących osobistymi przesłankami które mogłyby przesądzić o możliwości udzielenia wnioskowanej zgody na zamieszkanie na terytorium Polski. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji wydały decyzje w oparciu o ściśle sprecyzowany przepis prawa i nie miały możliwości, bez naruszenia obowiązujących na terytorium RP regulacji prawnych, udzielenia Cudzoziemcowi przedmiotowego zezwolenia. Nie został też naruszony art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950r, gwarantujący ochronę i opiekę rodzinie, a także zakazujący nieuzasadnionych ingerencji władzy publicznej w życie rodzinne, gdyż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewidzianym przez Konwencję przypadkiem z pkt.2 wskazanego wyżej artykułu, który stanowi: ,,Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku, zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności osób’’. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie organy słusznie uznały, iż zamieszkanie na terytorium RP Skarżącego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, które jest dobrem najwyższym i mającym pierwszeństwo przed innymi, związanymi z życiem osobistym przesłankami . Tak stanowi też ugruntowane orzecznictwo Trybunału i wydawane Dyrektywy Rady Europy, np. Dyrektywa Rady Nr 2003/86/WE w sprawie prawa do łączenia rodzin( Dz.Urz.UE L 251 z 3.10.2003r.), która stwierdza, że państwo może nie uwzględnić wniosku o wjazd lub pobyt członka rodziny ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne uwzględniając wagę lub rodzaj naruszenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego dokonanego przez członka rodziny lub zagrożenia przez niego powodowane. Z tych wszystkich względów na zasadzie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- (Dz.U.Nr 153 poz.1270 z 2002r.) orzeczono jak w sentencji.