V SA/Wa 1795/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... maja 2010 r., nr ... znak ... w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz J. Z. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] maja 2009 r. J.Z. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2009 r. W niniejszym wniosku zadeklarował działkę rolną o identyfikatorze A, powierzchni [...] ha, zlokalizowaną na działce ewidencyjnej o numerze [...] oraz działkę rolną o identyfikatorze B, powierzchni [...] ha, zlokalizowaną na działce ewidencyjnej nr [...]. Pismem z 6 sierpnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wezwał J.Z. do złożenia wyjaśnień dotyczących działki B, gdyż w ocenie organu deklarowana przez wnioskodawcę powierzchnia działki była większa od powierzchni największego spójnego obszaru, uprawnionego do uzyskania płatności. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z 27 sierpnia 2010 r. zainteresowany podtrzymał twierdzenia dotyczące powierzchni działki rolnej B. W dniu [...] lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o numerze [...], w której przyznał J.Z. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonej w sprawie kontroli administracyjnej – dokonanej w oparciu o dane informacji geograficznej GIS/LPIS, zgromadzone w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli – stwierdzono przedeklarowanie powierzchni na działce rolnej B. Wyjaśniono, iż powierzchnia ww. działki wynosi [...] ha, a nie jak wskazano we wniosku [...] ha. Wobec powyższego, organ wydając niniejsze rozstrzygnięcie nie mógł uwzględnić wskazanej przez producenta powierzchni działek oraz dokonać płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. W dniu [...] stycznia 2010 r. J.Z. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, iż nie zgadza się z wydanym przez organ rozstrzygnięciem sprawy. Wyjaśnił, iż przeprowadzona w 2008 r. kontrola na miejscu nie stwierdziła nieprawidłowości dotyczących powierzchni działki rolnej B ,zaś kwestionowanie wyników ww. kontroli jest nieuzasadnione. Do odwołania producent rolny dołączył wypis z rejestru gruntów z dnia [...] października 2005 r. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. o numerze [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż w wyniku przeprowadzonej w sprawie kontroli administracyjnej stwierdzono, że uprawniona do płatności powierzchnia działki rolnej B wynosi [...] ha, a nie jak wskazał producent rolny [...] ha. Organ podniósł, że powyższe ustalenia zostały dokonane na podstawie pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonanych na dostępnych - w systemie informatycznym ARiMR - zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta oraz przy użyciu załącznika graficznego dostarczonego przez producenta rolnego, na którym obrysował on powierzchnię użytkowaną rolniczo na danej działce. Odnośnie zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia w mniejszej sprawie danych zawartych w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] października 2005 r. organ wyjaśnił, że powierzchnie działek ewidencyjnych zawarte w Ewidencji Gospodarstw i Budynków nie mogą stanowić podstawy do żądania objęcia gruntów płatnościami obszarowymi, ponieważ powierzchnie w nich ujawnione to całe powierzchnie działek a nie powierzchnie kwalifikowane w świetle obowiązujących przepisów z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w danym roku gospodarczym. Dane z Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB) będą wykorzystywane jedynie w zakresie identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki rolnej oraz powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej. Ponadto organ zauważył, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich, na podstawie, której wyznaczana jest powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza, różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu ministra rozwoju regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, z późn. zm.), na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków. A zatem powierzchnie użytków rolnych określone w ewidencji gruntów i budynków nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności. Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza wyznaczana jest na podstawie pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na obrazie ortofotomapy w granicach działki ewidencyjnej. Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza stanowi powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnię użytków rolnych, a wyznaczana jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a terenami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska mieszkalne itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Odnośnie zawartego w odwołaniu zarzutu skarżącego dotyczącego nie uwzględnienia wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2008 r., organ zważył, iż kontrola ta przeprowadzona została metodą inspekcji terenowej przy uwzględnieniu tolerancji pomiaru. Mając na uwadze powyższe uwzględnienie tolerancji dla działki ewidencyjnej [...] organ stwierdził, że przedmiotowa kontrola nie potwierdziła prawidłowości powierzchni deklarowanej przez producenta rolnego. Organ wyjaśnił, iż weryfikacja powierzchni zadeklarowanych we wnioskach prowadzona jest w oparciu o dane zawarte w informacji geograficznej GIS/LIPS zgromadzone w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli. Ponadto identyfikacja działek rolnych prowadzona jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Taki sposób identyfikacji działek rolnych pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, aktualnej powierzchni działki rolnej i kontrolę pod względem kwalifikowalności w odniesieniu do danego schematu pomocy. Następnie organ podniósł, że wnioskodawcy przekazano informację (kartę informacyjną) zawierającą dane o maksymalnej powierzchni kwalifikowanej. Wnioskodawca, w sytuacji gdy którakolwiek z podanych w formularzu informacji jest błędna, winien poprawić formularz. Z powyższego obowiązku zainteresowany zdawał sobie sprawę gdyż we wniosku oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem. Producent rolny nie wskazał jednakże nowego obrysu deklarowanej działki, nie przedstawił też dowodów potwierdzających fakt, iż powierzchnia uprawniona do przyznania płatności jest zgodna z deklaracją zawartą we wniosku. Wnioskodawca pomimo ciążącego na nim obowiązku nie udowodnił iż faktycznie użytkował powierzchnię wykazaną do przyznania płatności. Jeżeli więc J.Z. nie wykazał, iż użytkuje grunty o wskazanej we wniosku powierzchni, to jako powierzchnię stwierdzona przyjęto powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG), tj. [...] ha. Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30 kwietnia 2004, str. 18) nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. W niniejszej sprawie wskazana przez rolnika powierzchnia deklarowana była większa od powierzchni stwierdzonej. Wobec przedeklarowania powierzchni zasadnym było przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną powyżej decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR J.Z. zwrócił się o jej uchylenie. Wyjaśnił, iż zadeklarowana przez niego we wniosku o przyznanie płatności powerzchnia działki rolnej B była prawidłowa i wynosi [...] ha, a nie jak wskazał organ [...] ha. Skarżący podkreślił, iż powyższą okoliczność potwierdza również treść raportu jaki sporządzony został przez pracowników Agencji w związku z przeprowadzoną przez nich w 2008 r. kontrolą na miejscu działki rolnej B, z którego m.in. wynika, że nie stwierdzono nieprawidłowości podczas kontroli. W ocenie skarżącego organ nie uwzględnił wskazanej w raporcie powierzchni stwierdzonej działki B, tj. [...] ha i nie uwzględnił “tolerancji pomiaru 0,21 wskazanej w rubryce 79 str. 3-1". Ponadto skarżacy zarzucił, iż pomiar dokonany na podstawie GPS jest nieprawidłowy. W piśmie z dnia 5 stycznia 2011 r. J.Z. ponownie wskazał na nieprawidłowe działanie organu, w wyniku którego pominięte zostały ustalenia pomiarów zawarte w raporcie sporządzonym w 2008 r. podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników ARiMR. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunki i tryb udzielania producentom rolnym jednolitej płatności obszarowej określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16) system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Uwzględniając zalecenia Komisji Europejskiej ARiMR podjęła decyzję o wykorzystaniu do wyznaczania powierzchni referencyjnych działek rolnych kwalifikujących się do płatności powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wyznaczonej w oparciu o ortofotomapę. Powierzchnia PEG wyznaczana jest na podstawie pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na obrazie ortofotomapy w granicach działki ewidencyjnej. Powierzchnia PEG stanowi powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnię użytków rolnych, a wyznaczana jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a terenami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska mieszkalne itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Podczas kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. dokonał w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 określenia powierzchni uprawnionej do płatności odnośnie działki rolnej o identyfikatorze: "B" o powierzchni deklarowanej [...] ha zlokalizowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...] stwierdzając powierzchnię PEG [...] h. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzono różnicę wynoszącą 6,06% między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku, która wynosiła 2,10 ha, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej. Należy zauważyć, iż stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); powoływanej dalej jako "k.p.a.", a także tych przepisów postępowania administracyjnego, które zobowiązują organ do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pomimo zakwestionowania przez stronę wyników kontroli administracyjnej, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje na to, iż przy jego wydawaniu oparto się wyłącznie na przeprowadzonej kontroli administracyjnej, przyjmując, iż jej wyniki są prawidłowe i uzasadniają zastosowanie sankcji w postaci zmniejszenia płatności. W ocenie Sądu, ustalenia dokonane przez organ nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że wniosek zawierał błędne dane, a jedynie takie ustalenia uzasadniały dokonanie zmniejszeń w przyznanych płatnościach. Treść decyzji, jak i akta sprawy wskazują, iż organy orzekające w sprawie nie tylko nie przeprowadziły pełnego postępowania dowodowego, ale także wybiórczo zastosowały w sprawie przepisy unijne, pomijając te, które chronią prawa strony tego postępowania, tj. wnioskodawcy. Należy wskazać, iż stosownie do art. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzenia kontroli działek rolnych na miejscu. Należy zauważyć, iż w odwołaniu skarżący powołał się na raport z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 4 marca 2008 r., w którym po dokonaniu pomiaru techniką GPS stwierdzono powierzchnię działki rolnej zlokalizowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...], zgodną z powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Również z uzasadnienia decyzji Prezesa ARiMR z [...] marca 2010 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) wynika, iż kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu 4 marca 2008 r. stwierdziła prowadzenie działalności rolniczej na powierzchni 2,10 ha (k. 34 akt sądowych). Skarżący wyjaśnił w odwołaniu, iż stwierdzone w odniesieniu do wniosku z 2009 r. nieprawidłowości dotyczą tych samych działek, które nie ulegają zmianom i są uprawiane poprzez nasadzenia drzew owocowych (k. 35 akt adm.). Dodatkowo skarżący w piśmie procesowym z 5 stycznia 2011 r. powołał się na decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] listopada 2010 r. w sprawie przyznania płatności na rok 2010, w której uzasadnieniu wskazano, iż dokonując ustaleń w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stwierdzono w trakcie kontroli administracyjnej powierzchnię działek rolnych wynoszącą 2,10 ha (k. 32 akt sądowych). W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, iż organ odwoławczy w trakcie prowadzonego postępowania naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez ten sam organ, na tle tego samego stanu faktycznego i prawnego, bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownie prowadzonym przez organ II instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.