V SA/Wa 1796/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji w części odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz S. P. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał S. P. płatność do gruntów rolnych za 2007 r. w wysokości [...] zł. Tym samym aktem administracyjnym odmówił ww. przyznania uzupełniajacej patności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W motywach wskazano, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie tych płatności wynosiła 17,10 ha (stwierdzona w trakcie kontroli - 17,09 ha). Podstawą zaś wydania w tym względzie decyzji negatywnej był fakt, iż "na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi 0,00 (...) a zatem powierzchnia, co do której została naliczona płatność wynosi 0,00 ha". Tenże akt administracyjny decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008 r. został utrzymany w mocy (w trybie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.). W motywach wskazano, że na podstawie §4 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. 2007 r. Nr 46 poz. 309 ze zm.) płatność zwierzęca przysługuje, jeżeli : 1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec lub kóz lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, 2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę,uprawianych na gruntach ornych. Organ dostrzegł, iż zgodnie z §6 tegoż rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w przypadkach, o których mowa w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, płatność zwierzęca, o którą ubiegał się w danym roku przekazujący albo spadkodawca, jest przyznawana przejmującemu albo spadkobiercy niezależnie od tego czy posiadali lub posiadają bydło lub owce lub kozy, lub konie. Zgodnie z art. 21 ust.1 w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, jednolita płatność obszarowa, lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujacy, są przyznawane przejmujacemu: 1. jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności; 2. na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności. W przedmiotowej sprawie przejmujący nie wystąpił o przejęcie płatności po przekazującym, w drodze wniosku transferowego zatem, zastosowanie §6 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. nie może mieć miejsca. W skardze - żądającej uchylenia obu wyżej opisanych aktów administracyjnych w części odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych i zasądzenia kosztów postępowania sądowego - zarzucono: a) obrazę przepisów prawa materialnego poprzez bezpodstawne nałożenie na przejmującego obowiązku (którego nie przewidują przepisy) złożenia wniosku transferowego; b) obrazę przepisów postępowania poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne. W motywach rozbudowano argumentację wskazujacą na potrzebę uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s.85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art. 10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania negatywnej decyzji. w -- Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne Organu. Ocena dowodów zgromadzonych i rozpatrzonych z naruszeniem przepisów art. 81 k.p.a. musi być w każdym przypadku potraktowana nie jako swobodna lecz jako dowolna ocena dowodów (patrz m.in. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 478). V. Oceniając przeprowadzone w sprawie postępowanie trzeba też stwierdzić, iż za istotną wadę toczącego się postępowania przed Organem II-giej instancji należy uznać to, iż ani jednym zdaniem nie odniesiono się do treści odwołania. Na dodatek uzasadnienie decyzji w części odmawiającej żądanej dopłaty w sprawach dziś rozpoznawanych przez Sąd jest identyczne, i to w 100% ( tak co do treści, formy, interpunkcji i rozmieszczenia na stronie) vide np. sprawa V SA/Wa 1829/08 w zakresie kształtu uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej. Powyższe wskazuje, że Organ II-giej instancji w istocie uchylił się od rozpoznania treści odwołania; tego braku Sąd akceptować nie może. VI. Wadą przeprowadzonego postępowania jest także to, że decyzja z dnia 6 marca 2008 r. nie zawiera - w zakresie odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzcni roślin przeznaczanych na pasze, uprawianych na trwałych użytkach zielonych - wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Za wadliwą zatem należy uznać także decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., która taki wadliwy akt utrzymuje w mocy i nie dostrzega oczywistej obrazy treści art. 107 §1 k.p.a. VII. Nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie płatności za rok 2007 złożył w sprawie S. P. (z treści odwołania wynika, iż [...] grudnia 2006 r. "przejął on gospodarstwo po rodzicach, którzy przeszli na rentę strukturalną" co potwierdza załączony do akt sprawy akt notarialny), a zatem - o czym mowa w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. - nie może mieć zastosowania powołany tam §6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. 2007 r. Nr 46 poz. 309 ze zm.), albowiem jego treść odnosi się do sytuacji, kiedy o płatność ubiegał się przekazujący gospodarstwo rolne i wtedy jest ona przyznawana przejmującemu. W niniejszej sprawie o płatności - co trzeba z naciskiem podkreślić - wystąpił S. P. po przejęciu gospodarstwa rolnego. Żaden dokument nie wskazuje na to, iż wcześniej (tj. za rok 2007) o płatności ubiegały się inne osoby. Tak więc §6 cytowanego rozporządzenia nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji - vide str. 3 i 4 decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. VIII. Aktualny stan akt administracyjnych uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia także i z tego względu, iż nie ma jakiegokolwiek dokumentu obrazującego stan zwierząt w rejestrze zwierząt oznakowanych tak w odniesieniu do gospodarstwa prowadzonego przez skarżącego jak i sytuacji przed przejęciem gospodarstwa. IX. Ta ostatnia kwestia jest istotna w kontekście oświadczenia złożonego przez S. P. w odwołaniu, z którego treści wynika, iż prowadzone przez niego gospodarstwo rolne specjalizuje się w produkcji mleka. Z treści środka zaskarżenia wynika, że "rodzice (...) przekazali mi całość użytków rolnych wraz z inwentarzem żywym". Brak odniesienia się do tej kwestii w decyzji Organu II-giej instancji narusza dyrektywę art. 8 w zw. z art.77 §1 k.p.a. Jeszcze raz wskazać trzeba, że wadą przeprowadzonego postępowania jest to, że Organ II-giej instancji w ogóle nie odniósł się do treści wniesionego odwołania. Jak wspomniano o tym w punkcie I uzasadnienia Sądu , jego zadaniem nie jest wyręczanie organów w spełnianiu ich ustawowych obowiązków. Tym zaś jest ocena argumentacji podniesionej w odwołaniu, nawet kiedy jest ona całkowicie bezzasadna. Zadaniem zaś Sądu jest ocena legalności podjętych decyzji. Prawidłowe spełnianie przez organy administracji publicznej swych funkcji jest o tyle istotne, że oprócz dyrektywy legalności muszą one uwzględniać aspekt celowościowy (czego w postępowaniu sądowym - stosując prawo - nie wolno). W ponownym postępowaniu odwoławczym - poza umożliwieniem stronie skorzystania z treści art. 10 k.p.a. - należy odnieść się także do argumentacji podniesionej we wniesionym odwołaniu i skardze. X. Uzupełnienie powyższych braków postępowania pozwoli zastosować w podstawie prawnej rozstrzygnięcia właściwych przepisów prawa materialnego. Konieczne jest jednak wcześniejsze poczynienie w tym względzie elementarnych ustaleń faktycznych, których to ewidentnie w sprawie brakuje. XI. Mając powyższe na względzie należało - stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 b) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji uznając, iż doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (Sąd ma obowiązek uchylenia aktu administracyjnego gdy stwierdza naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego). O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z dyrektywą zawartą w art. 200 p.p.s.a.