V SA/Wa 1797/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. K. kwotę 204 zł (dwieście cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Pana M. K. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2010r. Nr [...] znak [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z upoważnienia Prezesa ARiMR. M. K. czterokrotnie w latach 2004 – 2007 zwracał się do Biura Powiatowego ARiMR w T. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W wyniku rozpatrzenia tych wniosków, decyzjami: • z [...] grudnia 2004 r. , Nr [...] za rok 2004, • z [...] stycznia 2006 r. , Nr [...] za rok 2005, • z [...] kwietnia 2007 r. , Nr [...] za rok 2006, • z [...] grudnia 2007 r. , Nr [...] za rok 2007 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. przyznał wnioskodawcy płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W dniu [...] maja 2008 roku M. K. po raz piąty złożył wniosek kontynuacyjny na rok 2008. We wniosku została zadeklarowana powierzchnia [...] ha, obejmująca działki rolne A ([...] ha), B ([...] ha) oraz C ([...] ha) o numerze ewidencyjnym [...], położone w miejscowości P., gmina Z., powiat t., województwo k. Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. w dniu [...] lutego 2009 roku wydał decyzję o numerze [...], którą odmówił przyznania zainteresowanemu wnioskowanej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2008 rok. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2008 r. kontroli wykryto błąd dotyczący zawyżenia deklaracji wielkości powierzchni użytków rolnych na zawnioskowanych działkach. Mianowicie ustalono, że działka A ma powierzchnię wykorzystywaną rolniczo [...] ha a działka C [...] ha, zaś cała powierzchnia użytkowana rolniczo wynosi tym samym [...] ha zamiast deklarowanej [...] ha. Wnioskodawca nie spełnił tym samym jednego z warunków koniecznych do otrzymania płatności ONW, wynikającego z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 68, poz.448 z p. zm.) - dalej zwane rozporządzeniem ONW z 2007 r., z którego wynika, że płatność ONW jest przyznawana rolnikowi wówczas, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych położonych na obszarach ONW wynosi co najmniej 1 ha. Decyzja została doręczona Skarżącemu w dniu [...] marca 2009 r. Od tej decyzji (oraz od decyzji z dnia [...] lutego 2009 roku o numerze [...] o odmowie przyznania zainteresowanemu jednolitej płatności obszarowej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego) M. K. odwołał się pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. do Dyrektora K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. W odwołaniu Skarżący kwestionował wyniki kontroli przeprowadzonej na jego działkach, gdyż jego zdaniem powierzchnie w kontroli zostały zaniżone w stosunku do rzeczywistości, kontroli na jego terenie nie było a błędne wyliczenia powstały na skutek złego odczytania ortofotomapy. Odwołujący się wnioskował ponadto o ponowne przeprowadzenie kontroli powierzchni upraw w jego obecności. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził na mocy art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. w dniu [...] marca 2010 roku zawiadomieniem o numerze [...] powiadomił M. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), przyznanych decyzjami z [...] grudnia 2004 r. , Nr [...] za rok 2004, z [...] stycznia 2006 r. , Nr [...] za rok [...], z [...] kwietnia 2007 r. , Nr [...] za rok[...], z [...] grudnia 2007 r. , Nr [...] za rok 2007 i z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...] za rok 2008. Strona została poinformowana o treści art. 10 § 1 i art. 41 § 1 i 2 k.p.a. W dniu [...] marca 2010 r. M. K. złożył oświadczenie w siedzibie organu, iż nie zgadza się z wynikami kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2008 r. bez jego udziału. Stwierdził ponadto, że wielkość działek A i C została zaniżona poprzez odliczenie cienia od drzew rosnących wokół działki A, zaś na działce C nie zaliczono części, na której rosną drzewa owocowe. Działający z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. w dniu [...] marca 2010 roku decyzją o numerze [...] ustalił M. K. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) , powołując się na przepisy § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz.657 z p. zm.), § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia ONW z 2007 r. , § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz. U. 40, poz. 329 z p. zm.) , art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z p. zm.) oraz odpowiednie przepisy rozporządzeń Komisji (WE). W uzasadnieniu wskazano, że płatność była udzielona do [...] ha, natomiast w wyniku kontroli ustalono, że obszar objęty ONW w rzeczywistości był mniejszy niż wnioskowany 1,00 ha. Tym samym nie został przez wnioskodawcę spełniony warunek wynikający z § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. , z którego wynika, że płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady 1257/1999/WE z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach ONW wynosi co najmniej hektar. Organ stwierdził ponadto, że zgodnie z treścią § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia ONW z 2007 r. beneficjent zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechał prowadzenia tej działalności na części działki rolnej lub działek rolnych położonych na obszarach ONW, a ich łączna powierzchnia, na której nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż 1 ha. Skarżący otrzymał decyzję w dniu [...] marca 2010 r. i zwrócił się do Prezesa ARiMR pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. o ponowne rozparzenie sprawy. Argumentował, że pomiary dokonane na jego działce nr [...] zostały przeprowadzone nierzetelnie, co wykazał na załączonych do wniosku zdjęciach. Wnioskował o ponowny pomiar powierzchni działki w jego obecności. Podniósł ponadto, że w dokumentacji przesłanej przez O. w O. Sp. z o.o. nie było załącznika graficznego, który otrzymał dopiero w siedzibie Agencji w dniu [...].03.2010 r. Na tym załączniku ewidentnie widać, że pomiar został zrobiony na podstawie ortofotomapy. Działający z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wydał w dniu [...] czerwca 2010r. decyzję Nr [...] znak [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z upoważnienia Prezesa ARiMR. Organ w obszernym uzasadnieniu opisał stan faktyczny i prawny sprawy, wskazał ponadto, że zgodnie z ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 z p. zm.) po otrzymaniu raportu z kontroli producent rolny może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych, do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, jednakże M. K. nie wniósł żadnych zastrzeżeń do protokołu z kontroli w przewidywanym terminie. Tym samym organ w świetle prowadzonej sprawy, powołując się na przepis § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz.657 z p. zm.), stwierdził, iż skoro M. K. prowadzi działalność rolniczą na obszarze mniejszym niż 1 ha, musi w myśl wskazanego przepisu zwrócić otrzymaną całość płatności ONW za cały okres jej pobierania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w dniu 30 czerwca 2010 r. M. K., wnosząc o ponowne przeprowadzenie pomiaru powierzchni działek w jego obecności. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, podobnie jak w odwołaniu, iż decyzja Prezesa ARiMR wydana została na podstawie nierzetelnych pomiarów na jego działkach. Odnośnie zaś braku odwołania od wyników kontroli Skarżący stwierdził, że w dokumentacji przesłanej mu z wyników kontroli brakowało załącznika graficznego - jego zdaniem najważniejszego w sprawie - z którym został zapoznany dopiero w dniu [...] marca 2010 r. w Oddziale Agencji w T. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, wskazując jednocześnie, że: "przekazuje skargę Pana M. K. na postanowienie Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...].10.2009 r. o uchybieniu terminowi do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn, niż wskazano w skardze. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (vide. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie oprócz przepisów unijnych zastosowanie mają następujące przepisy krajowe: 1. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz.657 z p. zm.), 2. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 z p. zm.), 3. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 40, poz. 329 z p. zm.), 4. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z p. zm.), 5. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z p. zm.), 6. pomocniczo ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 z p. zm.) i poprzedzającej ją ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z p. zm.). Z treści powołanych przepisów wynika, że jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, to zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechał prowadzenia tej działalności na części działki rolnej lub działek rolnych położonych na obszarach ONW, a ich łączna powierzchnia, na której nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż 1 ha. W sprawie mają również zastosowanie przepisy prawa unijnego, w tym: 1. rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. UE. L. Nr 327.11 z p. zm.) - odnoszące się do pomocy za 2004 r., 2. rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. UE. L. Nr 141.18 z p. zm.) - odnoszące się do pomocy za lata 2005-2009. Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z przepisami. Ponadto przepisy stanowią, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Z kolei obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjent praz organ o nieuzasadnionym charakterze płatności jest dłuższy niż 10 lat, jednocześnie okres ten może zostać ograniczony do 4 lat, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze (odpowiednio art. 49 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Organy w rozpatrywanej sprawie - zdaniem Sądu - bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie przyjęły, że Skarżący działał w złej wierze i nie zastosowały wobec M. K. ograniczenia czasowego dotyczącego zwrotu. Z ustaleń Sądu, wynikających zarówno z akt sprawy, jak i z wyjaśnień Skarżącego złożonych na rozprawie, można stwierdzić, że M. K. nieświadomie zadeklarował powierzchnię działek A i C w wysokości podanej do Agencji bez dokonania odliczenia powierzchni zajmowanej przez rosnące na działkach drzewa, gdyż w jego mniemaniu – skoro trawa rosła pod drzewami, dokonywał na tych obszarach wszystkich prac rolnych, wykaszał itd. – był to obszar podlegający zadeklarowaniu we wniosku o płatności. Obecnie zresztą na przedmiotowych działkach drzewa zostały wycięte, obszar zajęty pod uprawę jest zgodny z zadeklarowanym. W takiej sytuacji trudno zgodzić się z organem, że beneficjent działał w złej wierze, a skoro organ nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie takich okoliczności, nie może również powoływać się na nie w swojej decyzji, takie bowiem działanie pozostaje w sprzeczności z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organ nie zastosował również wskazanych przepisów prawa materialnego, odnoszących się do braku obowiązku zwrotu, które – ze względów czasowych – mogły wystąpić w rozpatrywanej sprawie, gdyż płatności objęte postępowaniem odnoszą się do lat wcześniejszych niż okres czterech lat od wszczęcia postępowania tj. [...] marca 2010 r. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.