V SA/Wa 1798/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. w C. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę Przedmiotem skargi z 12 lipca 2012 r. wniesionej przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej – P. w C., jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr ... z ... czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... i ... listopada 2011 r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące sierpień i wrzesień 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej – P. w C. zwrócił się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące sierpień i wrzesień 2011 r. Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz.U. z 2009 r., nr 8. poz. 43 ze zm.), tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Decyzjami z dnia ... i ... listopada 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane miesiące. Skarżący złożył odwołania od powyższych decyzji, wnosząc o ich uchylenie. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z ... czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzje Prezesa Zarządu PFRON z ... i ... listopada 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2011 r. znak: ..., ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jego argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, dotychczasowe stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej okazało się być niezasadnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej – P. w C. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z ... czerwca 2012 r. oraz poprzedzających ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... i ... listopada 2012 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decydującym powodem utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji PFRON była opinia Ministra Finansów z ... grudnia 2011 r., co wskazuje, że przeważył fiskalny interes Państwa nad zasadą praworządności, która była przestrzegana od lat przy stosowaniu przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a interpretacja tych przepisów m.in. art. 26b ust. 7 nie budziła sporów. Skarżący przypomniał, że już raz w styczniu 2005 r. zwrócił pobrane dofinansowanie za miesiące czerwiec - październik 2004, a po korzystnych dla niego interpretacjach te pieniądze zostały ponownie przekazane w 2005 r. Ponadto Minister wydając zaskarżoną decyzję zmienił swoje wcześniejsze stanowisko w kwestii interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji prezentowane w uzasadnieniu swojej poprzedniej decyzji z ... marca 2011 r. i przyjął bezkrytycznie stanowisko przedstawione w opinii Ministra Finansów, przyjmując linię interpretacyjną PFRON, pomimo, że w swoim wcześniejszym stanowisku przedstawionym w swojej pierwszej decyzji, w sposób szczegółowy wykazał nieprawidłowości decyzji PFRON. Stanowisko Ministra Pracy zawarte w decyzji z ... marca 2011 r. zawierało zdaniem skarżącego stwierdzenia istotne z punktu widzenia oceny prawa SP ZOZ do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze strony PFRON, które to stanowisko skarżący przytoczył. Następnie wskazał, że zarówno PFRON w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił wskazówek Ministra, jak i Minister w swojej drugiej (zaskarżonej) decyzji pominą je całkowitym milczeniem, a zgodnie z tymi wytycznymi należało wyjaśnić z jakiego źródła pochodzą środki na wynagrodzenia dla zatrudnianych osób niepełnosprawnych, a skarżący złożył na to stosowne dowody przy piśmie z ... czerwca 2011. Wyjaśnienia te potwierdziły, że środki te pochodzą głównie z przychodów uzyskiwanych przez SP ZOZ z umów cywilnoprawnych, co oznacza, że środki finansowe na działalność i wynagrodzenia osób niepełnosprawnych pozyskiwane są na zasadach rynkowych, analogicznie jak przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, a skarżący nie otrzymuje żadnych środków publicznych z przeznaczeniem na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych. Jednak PFRON nie uwzględnił tych faktów, ponownie oddalając odwołanie skarżącego, a Minister, w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do wyników uzupełniającego postępowania dowodowego, które potwierdziły dotychczasowe stanowisko Ministra o braku podstaw do zmiany na niekorzyść skarżącego, przyjętego i stosowanego przez szereg lat sposobu stosowania przepisów art. 26b ust 7 ustawy o rehabilitacji. Skarżący zarzucił także, że zmiana przyjętej już wcześniej interpretacji przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji bez zmiany brzmienia tego przepisu stanowi naruszenie zasady zaufania do prawa. Istotna jest również, wynikająca z ustawy o rehabilitacji, zasada powszechnego prawa wszystkich pracodawców do uzyskiwania ze strony PFRON dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, jako rekompensaty za zwiększone koszty zatrudniania takich osób wynikające m.in. z krótszego czasu pracy, dodatkowych przerw w pracy, dodatkowego urlopu, dodatkowych dni wolnych na turnusy rehabilitacyjne. Wyjątek od tego stanowi zgodnie z art. 26b ust 7 przypadek, w którym pracodawca uzyskiwałby już takie dofinansowanie z innych publicznych źródeł. Poza tym wyjątkiem, negowanie takich uprawnień SP ZOZ stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji, w zakresie dostępu publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, gdyż PFRON takie dofinansowanie wypłaca niepublicznym zakładom. Skarżący podkreślił, że w skutek wstrzymania mu dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych przez PFRON, oraz w związku z ponoszeniem przez skarżącego podwyższonych kosztów zatrudniania tych osób narażony jest na straty i sytuacja ta negatywnie wpływa na jego działalność. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można, jak czyni to skarżący, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników SP ZOZ. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ SP ZOZ są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje to, iż w przepisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Art. 114 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.) wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SP ZOZ jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Sąd stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. W tym miejscu Sąd wyjaśnia również, iż wystarczające było zastosowanie wykładni językowej, a zatem niepotrzebnym stało się posłużenie wykładnią celowościową. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu między innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z ... grudnia 2011 r. znak: ... - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów – ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (v. wyrok WSA w Białymstoku z 9 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 31/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji, Sąd wyjaśnia, iż organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, postawić zasadnie zarzutu naruszenia tego przepisu. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach regulujących uprawnienia różnych podmiotów. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez organ I instancji wskazówek zawartych w decyzji Ministra z ... marca 2011 r. uchylającej rozstrzygnięcie i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i pominięcie tych wskazówek przez organ odwoławczy w kolejnej (zaskarżonej) decyzji. Sąd wyjaśnia, iż decyzja Ministra z ... marca 2011 r. to rozstrzygnięcie kasacyjne o charakterze procesowym. Nie kształtowała ona stosunku materialno-prawnego i nie przesądzała o istocie sprawy administracyjnej. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest dalszym ciągiem, ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan faktyczny i prawny. Tak też uczynił w przedmiotowej sprawie Prezes Zarządu PFRON. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę.