V SA/Wa 180/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. K. D. (zwany dalej: skarżącym) złożył [...] maja 2009 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wniosek o przyznanie płatności na 2009 r., We wniosku o przyznanie płatności zostały zadeklarowane działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. W gospodarstwie skarżącego [...] sierpnia 2009 r. została przeprowadzona kontrola metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wyniki przeprowadzonej kontroli zostały utrwalone w raporcie z kontroli nr [...]. Inspektorzy kontroli terenowej stwierdzili następujące nieprawidłowości: działka rolna [...] powierzchnia deklarowana [...] ha - stwierdzona [...] ha, ponadto stwierdzono nieprzestrzeganie wymagań dobrej kultury rolnej. Skarżący wniósł zastrzeżenia do przeprowadzonych czynności kontrolnych. W następstwie zastrzeżeń do przeprowadzonych czynności kontrolnych z [...] sierpnia 2009 r., inspektorzy terenowi przeprowadzili ponowną kontrolę gospodarstwa rolnego [...] października 2009 r. W ramach przeprowadzonych czynności sporządzona została dokumentacja fotograficzna, która nie wykazała uprawy owoców miękkich (malina) na deklarowanych działkach rolnych. Inspektorzy terenowi stwierdzili w dniu kontroli na działce [...] pozostałości wskazujące na "wycięty młody las" a na części czarny ugór i łąkę. Decyzją z [...] października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania płatności ONW i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Skarżący od powyższej decyzji odwołał się kwestionując słuszność i zasadność jej wydania. Skarżący zarzucił m.in.: naruszenie art. 7 i 81 k.p.a., jego nieobecność podczas kontroli na miejscu i nieprawdziwość wyników kontroli na miejscu. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania utrzymał decyzję z [...] października 2010 r. w mocy. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 112 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu (...) przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Na mocy art. 20 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzone zostało, iż powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością ONW wyniosła [...] ha (deklaracja skarżącego [...] ha). Tym samym procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i ustaloną na podstawie protokołu z kontroli na miejscu wyniosła powyżej 50%. Konsekwencją stwierdzonych zawyżeń było ustalenie, różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami i odmowa przyznania wnioskowanych płatności. Organ odwoławczy podkreślił, że w protokole z kontroli gospodarstwa skarżącego z [...] sierpnia 2009 r. umieszczone zostały fotografie sprawdzanych powierzchni oraz szkice z zaznaczeniem miejsca wykonywania zdjęć. Inspektorzy terenowi stwierdzili zawyżenie powierzchni, w postaci deklaracji działek niekwalifikujących się do płatności. Stan faktyczny był niezgodny z deklaracją skarżącego oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Powyższe potwierdzają wykonane zdjęcia przedmiotowych działek, z których jednoznacznie wynika, że działki te nie kwalifikowały się do przyznania płatności. Z fotografii wykonanych podczas kontroli wynika, że w okresie, w którym inspektorzy realizowali kontrolę, na działkach deklarowanych do płatności JPO nie stwierdzono uprawy kwalifikującej się do objęcia niniejszą dopłatą. Dokumentacja fotograficzna stanowi uzupełnienie stanów stwierdzonych w terenie i opisanych w protokole z kontroli przez osoby kontrolujące, co umożliwia ocenę kontroli. Organ odwoławczy podkreślił, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w następstwie zgłoszonych zastrzeżeń względem przeprowadzonej kontroli na miejscu [...] października 2009 r. przeprowadzona została ponowna weryfikacja ustaleń. W następstwie przeprowadzonych czynności sporządzona została dokumentacja fotograficzna, która nie wykazała uprawy malin, przeciwnie na deklarowanych działkach rolnych, inspektorzy terenowi stwierdzili na działce [...] pozostałości wskazujące na "wycięty młody las" a na części czarny ugór i łąkę. Organ odwoławczy zarzuty dotyczące kontroli, uznał za nieuzasadnione, ponieważ z kwestionowanych czynności sporządzony został materiał fotograficzny oraz szkice z zaznaczeniem miejsca wykonywania zdjęć, które nie dają podstaw do kwestionowania ich prawidłowości. Natomiast zarzut skarżącego, iż organ uwzględniając protokół Komisji powołanej przez Wojewodę M. z [...] lipca 2009 r. podważa tym samym wynik kontroli na miejscu z [...] sierpnia 2009 r. oraz ponownej kontroli z [...] października 2010 r. (w stosunku do działki [...]) tym samym przyznając mu rację, iż kontrola była przeprowadzona co najmniej nieprofesjonalnie, organ odwoławczy uznał za całkowicie niezasadne. Bowiem zadaniem kontroli na miejscu jest dokonanie weryfikacji w terenie deklaracji rolnika i to zostało dokonane, czym innym jest natomiast oszacowanie szkód przez Komisję Wojewody i ewentualne późniejsze uwzględnienie tego faktu w chwili wydawania decyzji. Co więcej organ I instancji uwzględnił w ponownej decyzji protokół z [...] lipca 2009 r. w sprawie szkód wywołanych przez powódź na terenie gminy K., odstępując od sankcjonowania za powierzchnię utraconych zbiorów (w protokole [...] ha) na działce nr [...] (powierzchnia zgłaszanych użytków [...]ha). Odnosząc się do kwestii braku obecności strony podczas przeprowadzanych czynności kontrolnych gospodarstwa, organ odwoławczy wskazał, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik nie został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Zgodnie z art. 31 ust. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – w przypadku, gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń (o powyższym prawie producent rolny został poinformowany stosowanym pouczeniem na 4 stronie protokołu). Strona z powyższego prawa skorzystała. Skarżący pismem z 11 stycznia 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2010 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, co miało wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji; art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz brak informacji z wyprzedzeniem o ponownej tzw. weryfikacyjnej kontroli w terenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje zarzuty zawarte w odwołaniu i podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do następujących zarzutów zawartych w odwołaniu: 1. zarzutu, że wyniki kontroli są nieprawdziwe co potwierdzają zeznania jego sąsiadów dołączone na piśmie do akt sprawy, a jest to o tyle istotne, że z oświadczeń świadków wynika, że skarżący w 2009 r. prowadził działalność rolniczą; 2. zarzutu, że protokół kontroli jest sporządzony przez geodetów, a nie przez inspektorów rolnych. Jest to zdaniem skarżącego o tyle istotny zarzut, gdyż sadzonki maliny we wczesnej fazie uprawy (uprawa została założona jesienią 2008 r.), charakteryzują się niewielką wielkością, są to łodygi wystające na kilka centymetrów z ziemi, osoba nie mająca fachowej wiedzy na temat upraw owoców miękkich - malin, patrząc na pole uprawne z dalszej odległości może dojść do mylnego wyobrażenia, że ma przed sobą czarne pasy ugoru na przemian poprzeplatane zielonymi pasami łąki (zielonych międzyrzędzi), taki sam efekt będą miały zdjęcia robione z dalszej odległości aparatem nie posiadającym odpowiedniej rozdzielczości. W ocenie skarżącego zlecając przeprowadzenie kontroli osobom bez wystarczającej wiedzy organ naruszył art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004; 3. protokół, który otrzymał jest podpisany przez dwóch kontrolerów - jednak na pierwszy rzut oka widać, iż za obie osoby podpis złożyła jedna osoba; 4. w protokole jest opis, że kontrola na miejscu trwała 25 minut - jest to niemożliwe fizycznie do wykonania, gdyż działki nie są małe i są oddalone od siebie o klika kilometrów, ta prawdopodobnie szybka i pobieżna kontrola doprowadziła do tego, że podczas pierwszej kontroli w protokole stwierdzono na działce nr [...] w miejscu deklarowanej uprawy las. Działka jest duża, większość rzeczywiście zajmuje las, kontrolerzy nie zadali sobie trudu odszukania części rolnej; 5. w protokole działka nr [...] w obrębie wsi B. jest opisana jako działka leśna, a nie jak podaje organ w uzasadnieniu decyzji, nieużytek. Do protokołu z [...] października 2010 r. ręcznie naniesiono poprawki zmieniając jego treść. W ocenie skarżącego była to nieudolna próba ukrycia tego jak nieprawidłowo przeprowadzono kontrolę z [...] sierpnia 2009 r. Nagle pomiędzy końcówką sierpnia, a października las zmienił się w nieużytek; 6. ARiMR chcąc zweryfikować kontrolę z [...] sierpnia 2009 r. powinien zlecić ponowną kontrolę innej jednostce lub przeprowadzić ją samodzielnie, a nie zlecać ją ponownie tej samej firmie. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy podaje nieprawdę w skarżonej decyzji jakoby ponowna kontrola gospodarstwa [...] października 2010 r. była przeprowadzona przez inspektorów terenowych. Kontrolę przeprowadziła jedna osoba co wyraźnie wynika z raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności. Ponadto trudno przypisać przymiot wiarygodności czynnościom powtórnej kontroli w sytuacji, gdy była ona prowadzona przez ten sam podmiot B. Sp. z o.o. w G., który przeprowadził pierwszą kontrolę. Podmiot ten sprawdzając czynności pierwszej kontroli kontrolował de facto sam siebie, nie można więc uznać, że powtórna kontrola została przeprowadzona obiektywnie przez podmiot bezstronny. Ponadto Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów rozporządzenia nr 796/2004. Wprawdzie art. 25 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jednak art. 25 ust. 2 stanowi, że jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych wypadków. Z kolei art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W kontekście wyżej wymienionych przepisów należy przyjąć , że organ wydający decyzję powinien skorzystać z uprawnień przyznanych mu na mocy art. 25 ust. 2 ww. rozporządzenia i zawiadomić stronę przynajmniej o drugiej kontroli tzw. weryfikacyjnej, która miała miejsce [...] października 2009 r., kontrola ta bowiem stanowiła okoliczność faktyczną, która mogła mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obecność strony mogłaby doprowadzić do przeprowadzenia kontroli w sposób prawidłowy chociażby poprzez wskazanie osobie kontrolującej na fakt, że malina we wczesnej fazie uprawy to kilkucentymetrowe łodygi wystające z ziemi. Znajomość tego faktu przez kontrolera pozwoliłaby na przeprowadzenie szczegółowej kontroli oraz wykonanie dokumentacji zdjęciowej z odpowiedniej odległości, co doprowadziłoby niewątpliwie do odmiennych ustaleń w protokole kontroli. W odpowiedzi na skargę Dyrektor M. Oddziału ARiMR podtrzymał swoje ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od jej treści. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do wskazania dostrzeżonych nieprawidłowości w kontrolowanym postępowaniu Sąd zauważa, że skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Organ I instancji po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił przyznania płatności ONW i nałożył sankcje ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych, a powierzchnią stwierdzoną. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o wyniki kontroli na miejscu z [...] sierpnia 2009 r. oraz ponownej kontroli na miejscu z [...] października 2009 r., podczas których została sporządzona dokumentacja fotograficzna. Sąd zauważa, że ponowna kontrola na miejscu z [...] października 2009 r. – jak wynika z akt sprawy – została przeprowadzona z uwagi na wniesienie przez skarżącego zastrzeżeń do raportu z [...] sierpnia 2009 r. W aktach sprawy brak jest jednak pisma skarżącego w których złożył zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych z [...] sierpnia 2009 r. Co istotniejsze, w aktach sprawy brak jest kompletnej dokumentacji dotyczącej kontroli na miejscu z [...] października 2009 r. Bowiem z pisma z [...] października 2009 r. B. Sp. z o.o. w G. wynika, że oprócz płyty CD ze zdjęciami został sporządzony raport z czynności kontrolnych (k. 16 akt adm., pkt 2 wymienionych załączników). W aktach sprawy oprócz braku raportu z kontroli na miejscu z [...] października 2009 r., nie ma także informacji, czy kopia raportu została doręczona skarżącemu. Ze składanych w trakcie postępowania administracyjnego oświadczeń skarżącego nie wynika aby taki raport został mu w ogóle doręczony. Wobec powyższego Sąd zauważa, że zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 z każdej kontroli na miejscu (...) sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Ważne jest również i to, że w myśl ust. 2 art. 28 tego rozporządzenia – w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 8 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) – w przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. W niniejszej sprawie skarżący został pozbawiony możliwości zapoznania się, jak i ewentualnego złożenia zastrzeżeń do raportu z kontroli na miejscu z [...] października 2009 r. Brak tego raportu w aktach sprawy, również Sądowi uniemożliwia zbadanie, czy istotnie ponowna kontrola potwierdziła wcześniejsze ustalenia np. brak szkiców pomiarów działek z zaznaczonymi miejscami wykonania fotografii (tak jak to mam miejsce w dokumentacji raportu z [...] sierpnia 2009 r.) pozbawia Sąd dokonania porównania stanu przedmiotowych działek. Sąd podkreśla, że podstawowym dokumentem weryfikującym wielkość działek rolnych wskazanych we wniosku jest protokół z kontroli na miejscu – art. 23 rozporządzenia nr 796/2004. W tej sytuacji, obowiązkiem organów obu instancji było oparcie się przy wydawaniu decyzji na kompletnym materiale dowodowym, pozyskanym w ramach przeprowadzonego postępowania kontrolnego. Analiza akt sprawy wskazuje, że kontrolowane decyzje oparte zostały na wynikach uzyskanych podczas przeprowadzonych kontroli, których dokumentacja nie jest kompletna. W związku z powyższym Sąd zgadza się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia zasad postępowania administracyjnego, które mogły przyczynić się do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien wziąć pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, a więc przede wszystkim uzupełnić akta sprawy o brakujące dokumenty, a także zapoznać skarżącego z raportem czynności kontrolnych na miejscu z [...] października 2009 r. Reasumując, z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 28 rozporządzenia nr 796/2004 – w stopniu który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe braki i uchybienia w materiale w dowodowym sprawy powodują, że w tej sytuacji Sąd nie mógł się odnieść do całości zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 i art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd nie orzekł z uwagi na brak stosowanego wniosku skarżącego o ich zasądzenie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).