V SA/Wa 1800/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Protokolant - spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi N. w O. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej zwrotowi do budżetu państwa; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz N. w O. kwotę 78.109 zł (siedemdziesiąt osiem tysięcy sto dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją Nr ... z dnia ... września 2011 r. przyznał Narodowemu Centrum Badań Jądrowych (zwanemu dalej: "NCBJ" lub "Skarżący") dotację celową na finansowanie kosztów związanych z restrukturyzacją w 2011 r. w wysokości ... zł. W dniach od 29 maja 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., na postawie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. Nr 185, poz. 1092) oraz art. 31 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. Nr 96, poz. 615 z późn.zm.) Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego przeprowadziło kontrolę w NCBJ w zakresie prawidłowości wydatkowania środków budżetowych, w tym przyznanych ww. decyzją z dnia ... września 2011 r. na finansowanie kosztów związanych z restrukturyzacją. W wyniku postępowania kontrolnego negatywnie oceniono prawidłowość wydatkowania środków przyznanych na finansowanie kosztów związanych z restrukturyzacją. Wśród stwierdzonych nieprawidłowości wskazano: przesunięcie - niezgodnie z kosztorysem planowanym w Harmonogramie działań restrukturyzacyjnych (pismo NCBJ z dnia 14 października 2011 r. znak ...) i dokonane bez zgody Ministra - kwoty ... zł z działania nr 1 Odtworzenie i modernizacja bazy laboratoryjnej w budynkach nr 1, 7 i 30 do działania nr 2 Odtworzenie kompetencji techniczno-organizacyjnych Służby Technicznej utrzymania ruchu oraz zapewnienie zdolności eksploatacyjnej infrastruktury badawczej i technicznej; zaliczenie do kosztów działania nr 1 - niezgodnie z ww. Harmonogramem - kosztów remontów innych budynków (budynki nr 1, 7 i 39) oraz kosztów ogrodzenia NCBJ, w wysokości łącznej ... zł.; wykorzystanie środków niezgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji o przyznaniu dotacji art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, tj. zaliczenie do kosztów działania restrukturyzacyjnego nr 2 kosztów bieżącego funkcjonowania NCBJ (tj. opłat za olej opałowy i energię elektryczną), w wysokości ... zł. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami wezwano NCBJ do zwrotu środków finansowych w wysokości ... zł jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem do dnia zwrotu środków na konto bankowe Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. NCBJ nie dokonało zwrotu ww. środków, przedstawiło jednak pismem z dnia ... lipca 2015 r., znak: ... propozycję rozwiązania sytuacji, poprzez umorzenie należności finansowej na podstawie art. 14a ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach finansowania nauki. Pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. NCBJ zostało poinformowane o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków finansowych przyznanych na pokrycie kosztów restrukturyzacji w roku 2011 i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżący został również poinformowany o możliwości zapoznania się, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenie się w tej sprawie i z prawa tego skorzystał w dniu 8 września 2015 r. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem NCBJ złożyło w dniu 10 września 2015 r. kolejny wniosek o umorzenie należności w trybie art. 14a, wprowadzonego ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 249). W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z tym przepisem umorzenie może być uzasadnione ryzykiem naukowym wynikającym z charakteru wykonywanych zadań lub ważnymi względami społecznymi lub gospodarczymi, a w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Minister nie podzielił stanowiska NCBJ i decyzją Nr ... z dnia ... stycznia 2016 r. ustalił kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu państwa w wysokości ...zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi, zgodnie z art. 169 ust. 5 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) - dalej: "u.f.p.", od dnia przekazania dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem do dnia zwrotu środków na konto bankowe Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podał, że działał zgodnie z przepisami prawa, a dotacja, w jego ocenie, została wykorzystana w całości zgodnie z jej przeznaczeniem, z poszanowaniem zasad legalności, celowości, gospodarności, rzetelności i oszczędności, a także z uwzględnieniem dyspozycji przepisów art. 13 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ww. ustawy o zasadach finansowania nauki, w obowiązującym wówczas brzmieniu. W ocenie NCBJ brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 169 u.f.p., gdyż dotyczy on sytuacji wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu państwa niezgodnie z jej przeznaczeniem i niezwrócenia jej w terminie do budżetu państwa. Wobec prawidłowego - zdaniem NCBJ - wykorzystania środków z dotacji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy sytuacja taka nie miała miejsca. NCBJ wniósł zatem - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - o uchylenie decyzji i odstąpienie od nakazania zwrotu kwoty dotacji wskazanej w zaskarżonej decyzji. Decyzją Nr ... z dnia ... marca 2016 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia ... stycznia 2016 r. Zdaniem Ministra, przesuniecie środków między zadaniami ujętymi w Harmonogramie, a także pokrywanie kosztów innych realizowanych zadań, nieujętych w dokumencie przedłożonym przy wniosku i uaktualnionym po wydaniu decyzji, możliwe jest wyłącznie po wyrażeniu zgody organu udzielającego dotacji i po wcześniejszym zaopiniowaniu przez właściwy zespół specjalistyczny, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Odnosząc się do kwestii dotyczącej wydatkowania środków niezgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 lit. g ustawy, w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, poprzez zaliczenie do kosztów działania restrukturyzacyjnego nr 2 kosztów bieżącego funkcjonowania NCBJ (tj. opłat za olej opałowy i energię elektryczną) organ odwoławczy wskazał, iż art. 13 ust. 1 ustawy stanowi formalno-prawną podstawę przyznawania środków finansowych przewidzianych w budżecie państwa na naukę. O przeznaczeniu przyznanych środków decyduje natomiast właściwy przepis prawa materialnego, którym - w odniesieniu do finansowania kosztów restrukturyzacji - jest art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g ustawy, przewidujący finansowanie kosztów restrukturyzacji jednostek naukowych wyłącznie w zakresie zadań określonych w lit. a, c-e. Z regulacji tej wynika, że koszty restrukturyzacji związane z utrzymaniem infrastruktury badawczej nie podlegają finansowaniu. Nie jest zatem uprawniony wniosek NCBJ, że wspomniany art. 18 ust 1 pkt 1 lit. g zawiera otwarty katalog kosztów restrukturyzacji jednostek naukowych, finansowanych w ramach ich działalności statutowej, a do takich - w przypadku NCBJ - należą kwestionowane koszty opału i energii elektrycznej. Odnosząc się do twierdzenie Strony, że konieczność spożytkowania części dotacji na zakup oleju opałowego i energii elektrycznej wynikła bezpośrednio z niedającej się przewidzieć fatalnej sytuacji finansowej, w jakiej NCBJ znalazło się w wyniku zmniejszenia poziomu dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego jednostki, o ograniczyło w sposób fundamentalny płynność finansową NCBJ i stworzyło szereg zagrożeń dla jego bieżącego funkcjonowania, Minister stwierdził, że dotacja celowa, a taką jest dotacja na pokrycie kosztów związanych z restrukturyzacją jednostki naukowej, nie ma charakteru zwiększenia dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego ze względu na szczególne potrzeby jednostki naukowej, a z wniosku NCBJ jednoznacznie wynika, że wobec konieczności utrzymania potencjału badawczego NCBJ i nieprzerwanego wykonywania zadań mieszczących się w zakresie jego działalności statutowej, poniesienie wyżej wskazanych kosztów bieżącego funkcjonowania NCBJ (tj. kosztów opału i energii elektrycznej) było absolutnie niezbędne. W ocenie organu świadczy to o tym, że niedobór środków na utrzymanie potencjału badawczego był przez NBCJ kompensowany środkami pochodzącymi z dotacji celowej na restrukturyzację, a zatem przeznaczonej na inny, określony w decyzji przez dotującego, cel. Skoro zaś samo NCBJ przyznaje, że środki zostały wydatkowane na utrzymanie potencjału badawczego, to wniosek Ministra, iż środki z dotacji na restrukturyzację zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, jest słuszny i niebudzący wątpliwości, a działanie NCBJ bez wątpienia naruszyło dyscyplinę finansów publicznych w rozumieniu art. 9 pkt. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 114) i - zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt. 1 u.f.p. - środki te podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Minister podkreślił, iż nie neguje osiągnięć NCBJ ani inicjowania i angażowania się w przedsięwzięcia ukierunkowane na rozwój nauki i podnoszenie jakości badań, jednak argumentacja przedstawiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia ... stycznia 2016 r. nie uzasadnia finansowania opisanych działań z dotacji na finansowanie kosztów związanych z restrukturyzacją. Uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i orzeczenie o odstąpieniu od nakazania zwrotu kwoty dotacji w wysokości ... zł, doprowadziłoby do powstania precedensu, na podstawie którego wszystkie jednostki naukowe mogłyby występować o dodatkowe środki w postaci dotacji celowej na pokrycie kosztów związanych z restrukturyzacją, z przeznaczeniem na pokrywanie niedoborów finansowych powstałych na polu utrzymania potencjału badawczego jednostki. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną wykładnię art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki w związku z art. 169 ust. 1 u.f.p. i § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2011 roku w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej w związku z art. 8 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw. Błędna wykładnia polegała na przyjęciu, że wykorzystanie dotacji na działania realizowane niezgodnie z Harmonogramem działań restrukturyzacyjnych lub z wnioskiem o przyznanie dotacji jest równoznaczne z wykorzystaj dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, niezależnie od tego, czy środki przyznane dotacją zostały wykorzystane przez beneficjenta na cele określone w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy, a na skutek tego niezasadne zastosowanie art. 169 ust. 6 u.f.p. i wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo że przyznana decyzją Ministra z dnia ... września 2011 r. dotacja celowa przyznana na sfinansowanie kosztów związanych z restrukturyzacją została wykorzystana w całości na te koszty, a zatem zgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu skargi Strona rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016, poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016, 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c p.p.s.a.) Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych z w art. 156 k.p.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dane zarzut nie został w skardze podniesiony. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria oceny Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia ... września 2011 r. przyznał NCBJ dotację celową w wysokości ... zł na finansowanie kosztów związanych z restrukturyzacją w 2011 r. Spór w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim charakteru, jaki ma "Harmonogram działań restrukturyzacyjnych" stanowiący część wniosku o przyznanie dotacji celowej na restrukturyzację, którego wzór stanowi załącznik nr 1. Minister stoi na stanowisku, iż w niniejszej sprawie doszło do przeznaczenia środków z dotacji na zadania nieujęte w Harmonogramie działań restrukturyzacyjnych, co jest bez wątpienia wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Uzasadniając swoje stanowisko organ zauważył, iż Skarżący złożył wniosek o udzielenie dotacji w dniu 25 marca 2011 r. We wniosku tym NCBJ określił m.in. zakres i cel planowanej restrukturyzacji oraz harmonogram działań restrukturyzacyjnych wraz z planowanymi terminami płatności. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie przyznał NCBJ środki na realizację zadań wskazanych we wniosku o przyznanie dotacji, zaopiniowanych pozytywnie przez zespół specjalistyczny i ujętych w Harmonogramie. Przesuniecie środków między zadaniami ujętymi w Harmonogramie, a także pokrywanie kosztów innych realizowanych bieżących zadań, nieujętych w dokumencie przedłożonym przy wniosku i uaktualnionym po wydaniu decyzji Ministra możliwe byłoby wyłącznie po wyrażeniu zgody organu udzielającego dotacji, po wcześniejszym ponownym zaopiniowaniu przez właściwy zespół specjalistyczny, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dla oceny, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem istotne jest nie tylko to, czy została wykorzystana na realizację celu finansowanego z dotacji, ale także to, czy wszystkie wykonane zadania i poniesione wydatki odpowiadają wskazanym we wniosku (również w Harmonogramie) zadaniom i wydatkom. Skarżący nie zgadza się z powyższą argumentacją i wskazuje, iż Harmonogram nie stanowił elementu składowego decyzji o przyznaniu dotacji i mógł być dowolnie i samodzielnie modyfikowany przez NCBJ jako beneficjenta tej dotacji. Skarżący kwestionuje prawidłowość przyjętej przez organ wykładni i stosowania przepisów prawa. NCBJ podkreśla, iż poglądy prawne organu są bowiem równoznaczne z przyznaniem zdarzeniom i dokumentom innym, niż osnowa ostatecznej decyzji administracyjnej mocy kształtowania sytuacji prawnej adresata orzeczenia. Nawet uznanie, że Harmonogram działań restrukturyzacyjnych jest częścią wniosku o przyznanie dotacji celowej, nie uzasadnia twierdzenia, że jest on wiążący dla adresata decyzji - nie jest tak, że wiążący jest wniosek. Należy zauważyć, iż podstawą prawną do wydania decyzji o zwrocie do budżetu państwa kwotę dotacji w wysokości ... zł był przepis art. 169 u.f.p. Przepis ten odnosi się do sytuacji - wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem nie została zdefiniowana wprost. Należy odwołać się do art. 168 ust. 4 u.f.p., który określa, na czym polega wykorzystanie dotacji. Zgodnie z tym artykułem, "wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona". Wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem to zatem zapłata za zadania inne niż te, na które dotacja została udzielona. Tak też wynika z wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II GSK 159/13, Legalis), w którym wyjaśniono, że "jeśli środki finansowe przekazane w formie dotacji zostaną przeznaczone na inny cel niż wskazany w umowie, zachodzi wtedy sytuacja, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., czyli wykorzystane dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" (komentarz do art. 169 Ustawa o finansach publicznych red. Mikos-Sitek 2017, wyd. 4/T. Nowak, Legalis) W rozpoznawanej sprawie, na co słusznie wskazuje Skarżący, Minister przyznał dotację na cel związane z restrukturyzacją, bez żadnego powiązania ze złożonym przez wnioskodawcę Harmonogramem. Co prawda w uzasadnieniu decyzji zobowiązał jednostkę do przedstawienia w terminie 14 dni od otrzymania decyzji, uaktualnionego harmonogramu planowanych działań restrukturyzacyjnych i wynikających z nich terminów płatności. Organ administracji wskazał również, iż środki finansowe przyznane decyzją zostaną przekazane jednostce zgodnie z uaktualnionym harmonogramem, a nieprzedstawienie harmonogramu w terminie oznacza rezygnację z przyznanej dotacji. Zdaniem Sądu przywołane powyżej zapisy decyzji z dnia ... września 2011 r. nie mają umocowania w obowiązujących w dacie wydawania ww. przepisach prawnych. Przepis cytowanego powyżej art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki jest jasny i precyzyjny - Minister przyznaje środki finansowe na zadania określone w art. 5 pkt 4-7 oraz pkt 9-11 i 13 w drodze decyzji, na podstawie wniosków złożonych przez uprawnione podmioty, po zasięgnięciu opinii właściwego zespołu, o którym mowa w art. 52 ust. 1-3. W przepisie tym braku również upoważnienia Ministra do nakładania obowiązku wobec podmiotu, który otrzymał dotację do przedkładania uaktualnionego harmonogramu planowanych działań restrukturyzacyjnych i wynikających z nich terminów płatności. Brak również podstaw prawnych do stosowania wobec podmiotu, który otrzymał dotację sankcji w postaci rezygnacji z dotacji, w przypadku nie przedstawienia aktualnego harmonogramu. W rozpoznawanej sprawie organ administracji odwołuje się do przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej (Dz. U. Nr 218, poz. 143 i z 2011 r. Nr 130, poz. 753) nie dostrzegając, że ww. akt wykonawczy do ustawy dotyczy jak wskazuje jego nazwa - kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę na finansowanie działalności statutowej. Rozporządzenie określa jedynie kryteria i tryb przyznawania oraz rozliczania środków finansowych na naukę, przeznaczanych na cele określone w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Wskazywany przez organ przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia stanowiący, iż środki dotacji celowej na restrukturyzację są przekazywane jednostce zgodnie z zamieszczonym we wniosku o przyznanie dotacji harmonogramem planowanych działań i wynikających z nich terminów płatności nie mógł stanowić samoistnej podstawy do żądania od Skarżącego przedkładania uaktualnionego harmonogramu planowanych działań restrukturyzacyjnych. Zdaniem Sądu, również stanowisko Ministra, że przesunięcie środków między zadaniami ujętymi w Harmonogramie, a także pokrywanie kosztów innych realizowanych bieżących zadań, nieujętych w dokumencie przedłożonym przy wniosku i uaktualnionym po wydaniu decyzji Ministra, możliwe byłoby wyłącznie po wyrażeniu zgody organu udzielającego dotacji, po wcześniejszym ponownym zaopiniowaniu przez właściwy zespół specjalistyczny, o którym mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przypomnieć należy, iż art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że Minister, stosownie do potrzeb, powołuje na czas określony zespoły specjalistyczne lub interdyscyplinarne, w których skład wchodzą właściwi eksperci, w celu oceny wniosków o przyznanie środków finansowych na naukę (podkreślenie Sądu). W przedstawionym przypadku po wydaniu przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie dotacji celowej brak jest podstaw prawnych, aby zespół oceniający analizował zmiany harmonogramu po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku i przyznaniu przez Ministra środków finansowych na naukę. W każdym razie podstawą takich działań nie powinien być powołany przez organ 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Sąd wskazuje także, że Minister nie wskazał podstaw prawnych do zatwierdzania zmian w Harmonogramie po otrzymaniu dofinansowania przez beneficjenta, a także przepisów prawnych regulujących tryb zmiany Harmonogramu. W istocie Harmonogram jest dokumentem prywatnym wytworzonym przez wnioskodawcę ubiegającego się o dotację, i skoro nie ma przepisów prawnych dotyczących jego zatwierdzania, to nie jest uprawnione stanowisko, że Minister może zatwierdzać zmiany w tym dokumencie. Reasumując tę część rozważań, Sąd nie podzielił stanowiska Ministra, że jeżeli jakiś wydatek nie został przewidziany w Harmonogramie, to nie może być sfinansowany z dotacji, nawet jeśli jest konieczny do realizacji celu dotacji, chyba że za zgodą organu dotującego, a w niniejszej sprawie, doszło do przeznaczenia środków z dotacji na zadania nieujęte w Harmonogramie, co jest bez wątpienia wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Jak już wskazano powyżej wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem to zatem zapłata za zadania inne niż te, na które dotacja została udzielona. Decyzją z dnia ... września 2011 r. przyznał NCBJ dotację celową w wysokości ... zł na finansowanie kosztów związanych z restrukturyzacją w 2011 r. Przypomnieć należy, że Minister w podstawie prawnej ww. decyzji wskazał przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) oraz przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Art. 13 ust. 1 ww. ustawy w dacie wydania decyzji przyznającej dotację określał, iż Minister przyznaje środki finansowe na zadania określone w art. 5 pkt 4-7 oraz pkt 9-11 i 13 w drodze decyzji, na podstawie wniosków złożonych przez uprawnione podmioty, po zasięgnięciu opinii właściwego zespołu, o którym mowa w art. 52 ust. 1-3. Natomiast art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ww. ustawy stanowił w dacie wydania decyzji przyznającej dotację, iż finansowanie działalności statutowej obejmuje utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej, w tym koszty restrukturyzacji jednostek naukowych w zakresie zadań określonych w lit. a, c-e Sąd wskazuje, iż zgodnie z przywołanym w treści art. 13 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki przepisem art. 5 pkt 4 ww. ustawy środki finansowe na naukę przeznacza się na działalność statutową jednostek naukowych. Jeżeli Minister w wyniku kontroli przeprowadzonej w NCBJ powziął wiedzę, iż otrzymana przez beneficjenta dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to powinien ustalić przede wszystkim ustalić czy została ona wydatkowana niezgodnie z zadaniami określonymi w art. 5 pkt 4 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o zasadach finansowania nauki. Jak należy wnosić z zaskarżonej decyzji, NCBJ otrzymał dotację nie na wszystkie działania objęte działalnością statutową jednostek naukowych, a jedynie na określone w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy o zasadach finansowania nauki, to jest na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej, w tym koszty restrukturyzacji jednostki naukowej w zakresie następujących zadań: - działania niezbędne do rozwoju specjalności naukowych lub kierunków badawczych oraz rozwoju kadry naukowej, w tym badania naukowe lub prace rozwojowe ujęte w planie finansowym jednostek naukowych (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a), - koszty związane z zatrudnieniem niezbędnej kadry naukowej i inżynieryjno-technicznej, z zastrzeżeniem ust. 3 (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c), - współpracę naukową krajową i zagraniczną niezbędną do realizacji zadań, o których mowa w lit. a (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e). Sąd podziela stanowisko Skarżącego, iż ocena prawidłowości wykorzystania przez niego dotacji przyznanej decyzją z dnia ... września 2011 r. może być dokonywana przez pryzmat wyłącznie jej rozstrzygnięcia - "cele związane z restrukturyzacją" oraz zgodności z przepisami ustawowymi, tj. art. 13 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) ustawy o zasadach finansowania nauki w brzmieniu w dacie wydawania decyzji z dnia ... września 2011 r. Rolą organu odwoławczego w ponownym postępowaniu będzie ustalenie, czy Skarżący wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem środki finansowe otrzymane na podstawie decyzji z dnia ... września 2011 r., tzn. czy dokonał zapłaty za zadania inne niż te, na które dotacja celowa została jemu udzielona. Organ administracji odniesie się szczegółowo do stanowiska Skarżącego, iż dotacja na finansowanie kosztów związanych z restrukturyzacją w 2011 roku, przyznana decyzją Nr ... z dnia ... września 2011 r., została wydatkowana w całości w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem dyspozycji przepisów art. 13 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku o zasadach finansowania nauki i w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło w ogóle do nieprawidłowego wykorzystania środków finansowych, do których zastosowanie mógłby znaleźć przepis art. 169 u.f.p. Minister powinien ponownie rozpatrując sprawę uwzględnić stanowisko Sądu, iż podstawą do określenia kwoty zwrotu dotacji do budżetu państwa może być jedynie ustalenie, czy Skarżący wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem środki finansowe otrzymane na podstawie decyzji z dnia ... września 2011 r., tzn. czy dokonał zapłaty za zadania inne niż te, na które dotacja została jemu udzielona, a nie oparcie stanowiska Ministra na tezie, że jeżeli jakiś wydatek nie został przewidziany w Harmonogramie, to nie może być sfinansowany z dotacji, nawet jeśli jest konieczny do realizacji celu dotacji. Odnosząc się do sporu dotyczącego zaliczenia do kosztów działania restrukturyzacyjnego nr 2 kosztów bieżącego funkcjonowania NCBJ (tj. opłat za olej opałowy i energię elektryczną) Sąd zauważa, iż w świetle treści obowiązującego w dacie przyznania dotacji art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki niezasadne wydaje się stanowisko organu, że dotacja celowa, a taką według Ministra jest dotacja na pokrycie kosztów związanych z restrukturyzacją jednostki naukowej, nie ma charakteru zwiększenia dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej. W orzecznictwie wskazuje się, iż jak wynika z treści art. 13 ust. 1 ww. ustawy, przyznanie dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej następuje w drodze decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu i po zasięgnięciu opinii właściwego zespołu powoływanego corocznie stosownym zarządzeniem Ministra (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 689/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1881/11 oraz z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3977/15). Skarżący w istocie otrzymał dotację podmiotową na utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej, w tym na koszty restrukturyzacji w zakresie przytoczonym powyżej przez Sąd. Dopiero ustawą o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 stycznia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 249) dodano w ustawie art. 18 ust. 1 pkt 1a który obecnie stanowi, iż finansowanie działalności statutowej obejmuje koszty restrukturyzacji jednostek naukowych. Do tego momentu ustawa o zasadach finansowania nauki wyraźnie stanowiła, iż finansowanie działalności statutowej obejmuje utrzymanie potencjału badawczego jednostki naukowej, w tym koszty restrukturyzacji jednostki naukowej. Koszty restrukturyzacji jednostki naukowej niewątpliwie wchodziły w zakres pojęcia utrzymania potencjału badawczego. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sądu organ odwoławczy powinien ponownie przeanalizować swoje stanowisko, że skoro środki zostały wydatkowane na utrzymanie potencjału badawczego, to słuszny i niebudzący wątpliwości jest wniosek, iż środki z dotacji na restrukturyzację zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Wbrew argumentacji Ministra, przytoczona powyżej teza z decyzji organu jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia dotacji. Sąd wskazuje również, że rozpatrując ponownie sprawę Minister winien uwzględnić również zasadę wynikającą z treści art. 8 k.p.a., który stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1645/13 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpatrując sprawę organ zobligowany będzie przyjąć stanowisko i ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.