V SA/Wa 1806/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Inwalidów "(...)" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Spółdzielni Inwalidów " (...)" z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z ... czerwca 2015 r. znak ... Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "Prezes Zarządu PFRON") nakazał Spółdzielni Inwalidów "Ś." w W. (dalej "strona", "skarżąca") zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od maja 2004 r. do grudnia 2008 r. oraz od marca 2009 r. do września 2009 r. w łącznej kwocie ... zł. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji wydanej przez organ I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, z uwzględnieniem dowodów i twierdzeń strony, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 8, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), podnosząc, że organ pominął dowody w postaci zaświadczeń, jakie strona przedłożyła dla celów wykazania niepełnosprawności pracowników, których dokumenty źródłowe zaginęły. Wskazano ponadto, że organ nie uwzględnił treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2006 r. (sygn. akt K 13/05), w którym Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 26a ust. 1 ustawy rehabilitacyjnej w brzmieniu obowiązującym w okresie od 01.01.2004 r. do 31.12.2007 r. w zakresie, w jakim pozbawiał pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, które osiągnęły wiek emerytalny, dofinansowania do wynagrodzeń tych osób w okresie niezbędnym do skutecznego wypowiedzenia tym osobom umów o pracę. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej "Minister") decyzją z ... maja 17 czerwca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał m.in., że strona pobierała dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych w okresie od maja 2004 r. do września 2009 r., które w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PFRON w dniach ...-... grudnia 2009 r. oraz w dniach ...-... grudnia 2009 r. zostało uznane za nienależne. Minister wyjaśnił, iż dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych stanowi pomoc publiczną przekazaną pracodawcom wykonującym działalność gospodarczą, co oznacza, że do niniejszej sprawy zastosowanie powinno mieć rozporządzenie Rady (WE) Nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. U. UE L Nr 83 z dnia 27 marca 1999 r.). Rozporządzenie proceduralne ma zasięg ogólny, wiąże w całości i powinno być bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, o czym przesądza treść art. 188 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zatem w zakresie dochodzenia zwrotu środków stanowiących pomoc publiczną (należności z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania) przyjmuje się 10-letni okres przedawnienia, co wynika z art. 15 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999, który stanowi lex specialis wobec przepisów prawa krajowego i ma bezpośrednie zastosowanie zarówno do państwa członkowskiego, beneficjenta pomocy jak i do osób trzecich. Minister podniósł, że organ I instancji nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności, nie odniósł się do okresu przedawnienia oraz ewentualnego przerwania biegu terminu przedawnienia. Ponadto Minister zwrócił uwagę, że przepis § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie może stanowić podstawy do naliczania odsetek od pobranych kwot dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych w okresie od stycznia 2004 r. do grudnia 2007 r., które w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PFRON zostało uznane za nienależne. Organ podkreślił, że kwestię tę przesądził jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 393/14. Wskazał, że w okresie przekazywania kwot dofinansowania, które były nienależne obowiązywało (weszło w życie 1 stycznia 2004 r. i obowiązywało do 31 grudnia 2007 r.) rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Przewidywało ono oprocentowanie od kwot nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych (§ 6 ust. 1). Obowiązku takiego nie przewidywało natomiast rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 240, poz. 1755), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. i obowiązywało do 21 stycznia 2009 r. Zatem to ostatnie rozporządzenie, powinno być uznane za dotychczasowe, które w myśl art. 6 ustawy zmieniającej z 2008 r., ma zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy. Treść art. 6 ustawy zmieniającej z 2008 r. należy rozumieć bowiem jako dotyczący przepisów "dotychczasowych", czyli obowiązujących co najmniej do daty jej wejścia w życie. Jednocześnie Minister wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien ustalić, czy żądane należności nie uległy przedawnieniu oraz uwzględnić stanowisko organu odwoławczego potwierdzone orzecznictwem sądowym w zakresie możliwości naliczania odsetek od pobranych kwot dofinansowania za okres od stycznia 2004 r. do grudnia 2007 r. nakazanych do zwrotu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 § 1 i 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7 oraz art.8 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i w konsekwencji pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnoszonej przez stronę okoliczności bezzasadnego nieuznania przez organ I instancji zaświadczeń, jakie strona przedłożyła dla celów wykazania niepełnosprawności pracowników, których dokumenty źródłowe zaginęły, art. 77 § 1 i 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i w konsekwencji pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnoszonej przez stronę okoliczności bezzasadnego nieuznania przez organ I instancji treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2006 r. sygn. akt K 13/05, w którym Trybunał orzekł niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2007 r. w zakresie, w jakim pozbawiał pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, które osiągnęły wiek emerytalny, dofinansowania do wynagrodzeń tych osób w okresie niezbędnym do skutecznego wypowiedzenia tym osobom umów o pracę. W motywach skargi skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z przyczyn innych niż wskazane przez odwołującego, natomiast nie odniósł się do tych przyczyn, które w jej ocenie winny zostać w sposób dokładny i rzetelny przeanalizowane przez organ II instancji. Strona zarzuca, iż w treści zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień zarówno co do niezbędnych czynności oceny materiału dowodowego, ustaleń faktycznych, jak i materii czynionych na tej podstawie rozważań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z ... maja 2016 r. Minister uchylił decyzję Prezesa Zarządu PFRON i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zatem: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nie uczynił. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ wypowiedział się w kwestii przedawnienia i sposobu naliczania odsetek. Wyjaśnił przy tym podstawę prawną i powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wskazał, że do niniejszej sprawy zastosowanie powinno mieć rozporządzenie Rady (WE) Nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. U. UE L Nr 83 z dnia 27 marca 1999 r.). Zatem w zakresie dochodzenia zwrotu środków stanowiących pomoc publiczną (należności z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania) przyjął, że przyjmuje się 10-letni okres przedawnienia, co jak wyjaśnił wynika z art. 15 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999, który stanowi lex specialis wobec przepisów prawa krajowego i ma bezpośrednie zastosowanie zarówno do państwa członkowskiego, beneficjenta pomocy jak i do osób trzecich. Ponadto Minister zwrócił uwagę, że przepis § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie może stanowić podstawy do naliczania odsetek od pobranych kwot dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych w okresie od stycznia 2004 r. do grudnia 2007 r., które w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PFRON zostało uznane za nienależne. Mając powyższe na względzie zakres zaleconego przez Ministra postępowania nie narusza art. 136 i art. 15 k.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazywane również wady w zakresie powołania podstawy prawnej mogły zostać konwalidowane decyzją organu odwoławczego, który w uzasadnieniu mógłby szczegółowo odnieść się do tego zagadnienia. Tym samym w ocenie Sądu działaniem nieprawidłowym było nie zastosowanie w sprawie art. 136 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie w wyżej opisanym zakresie mając na uwadze, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. rozstrzygniecie o kosztach opierając na treści art. 200 i 205 p.p.s.a. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015r., poz. 1800 ze zm.). Na łączną kwotę ... zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył ... zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, ... zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz ... zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.