V SA/Wa 1808/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Asesor WSA - Marta Laskowska (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzje. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor ZUS Oddział w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpoznaniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2001 r. w sprawie odmowy umorzenia zaległości w kwocie [...] złotych: - z tytułu nieopłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca do grudnia 1997 r. oraz od stycznia do grudnia 1998 r. w kwocie [...] złotych, - z tytułu odsetek za zwłokę za w/w okres naliczonych na dzień [...] października 2001 r. w kwocie [...] złotych. Rozstrzygnięcia organu zapadły w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w oparciu o przepis art. 28 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) odmówił umorzenia powyżej opisanych zaległości, wskazując lakonicznie w uzasadnieniu, że w stosunku do wnioskodawcy ZUS wdrożył egzekucję, którą prowadzi Urząd Skarbowy. Jednocześnie wskazać należy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał kolejną decyzję dnia [...] listopada 2001 r., którą odmówił umorzenia zaległości na kwotę [...] złotych. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, stosownym do obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów, wnioskodawca A. B. złożył odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] , Wydział Ubezpieczeń Społecznych. W sprawie zapadły następujące rozstrzygnięcia: 1/ wyrok Sądu Okręgowego w P. , Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 lutego 2003 r. zmienił zaskarżoną decyzję i umorzył zaległości z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami na ogólną kwotę [...] złotych, 2/ na skutek apelacji pozwanego ZUS wyrok Sądu Apelacyjnego w P., Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 listopada 2004 r. uchylający wyrok z dnia 25 lutego 2003 r. i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania, 3/ wyrok Sądu Okręgowego w P., Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 czerwca 2005 r. zmienił zaskarżone decyzje z dnia [...] października 2001 r. oraz z dnia [...] listopada 2001 r. i umorzył zaległości z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami na kwotę [...] złotych oraz na kwotę [...] złotych, 4/ na skutek apelacji pozwanego ZUS postanowienie Sądu Apelacyjnego w P., Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2007 r. uchylające wyrok z dnia 17 czerwca 2005 r. i umarzające postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 lutego 2007 r. Sąd Apelacyjny w P. wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - w wersji obowiązującej do dnia 30 czerwca 2004 r. - ZUS wydawał decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalenia wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, od decyzji tych przysługiwało odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w kpc. Z dniem 1 lipca 2004 r. powyżej opisany stan prawny uległ zmianie i odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje. Zdaniem Sądu Apelacyjnego w P. skutkiem procesowym następczej niedopuszczalności drogi sądowej jest konieczność umorzenia postępowania. Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego w P. wnioskodawca A. B. złożył w dniu [...] kwietnia 2007 r. odwołanie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując, że zaskarża decyzję z dnia [...] października 2001 r. Rozpoznając powyższe odwołanie (a właściwie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) organ w dniu [...] kwietnia 2007 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2001 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że obecnie wnioskodawca od 2005 roku osiąga dochód, toteż decyzja o umorzeniu byłaby przedwczesna. Skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił przede wszystkim brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że wyroki sądów w niniejszej sprawie, choć są nieprawomocne winny być traktowane jako opinie prawne, które Prezes ZUS winien wziąć pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 2 ww. ustawy). Przede wszystkim uznać należy, że odwołanie A. B. wniesione zostało w terminie. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na liczne uchybienia proceduralne mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 kpa. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, niejako ponownie rozstrzygający sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 kpa. Obowiązków wynikających z powyższych przepisów organ nie wypełnił w sposób należyty. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji oparł on swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym wynikającym z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżący był wzywany do przedłożenia dowodów aktualizujących jego wniosek. Dokonanie wskazanych wyżej ustaleń faktycznych jest istotne z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy datą orzekania przez organ pierwszej instancji w dniu [...] października 2001 r., a datą orzekania przez organ drugiej instancji w dniu [...] kwietnia 2007 r., a więc 7 lat. Bez wątpienia zaś była to okoliczność, do której należało się odnieść w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji podjętej w pierwszej instancji. Bezspornym jest, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oparte są na uznaniu administracyjnym. Nie zwalnia to jednakże organów orzekających od obowiązku dokonania takich ustaleń faktycznych, które pozwolą na jednoznaczne stwierdzenie, czy przesłanki te wystąpiły. Dopiero bowiem stwierdzenie istnienia tych przesłanek umożliwia organowi podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Brak natomiast tych przesłanek zawsze skutkować musi odmową udzielenia ulgi w płatności należności, jaką jest ich umorzenie. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do stwierdzenia, że skarżący pracuje od 2005 r., a umorzenie należności byłoby przedwczesne. Uzasadnienie decyzji powinno odnosić się również do argumentów przedstawianych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego uwzględnienia wniosku A. B.. Strona postępowania ma bowiem prawo oczekiwać, że podnoszone przez nią zarzuty zostaną wyjaśnione, ich zasadność oceniona, a ocena ta znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd zważył również, iż organ odwoławczy pomimo znacznego upływu czasu od wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 kpa. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie w zakresie wskazanym wyżej przez Sąd. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie stwierdzić należy, iż decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozstrzygająca wniosek o umorzenie zaległości jest tzw. decyzją uznaniową, a nie decyzją związaną. Mimo zaistnienia przesłanek do umorzenia zaległości organ administracji może, ale nie musi wydać decyzję o umorzeniu zaległości. Sądowa kontrola decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek polega wyłącznie na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontrolując decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie posiada natomiast kompetencji do nakazania organowi administracji, by zaległości te umorzył. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.