V SA/Wa 1808/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie: odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez J. D. jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2009r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2008r Nr [...] wydanej przez Zastępcę Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym; W dniu [...] czerwca 2004r. J. D. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w E. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych deklarując pięć działek ewidencyjnych o nr; [...] o łącznej powierzchni wykorzystywanej rolniczo [...] ha, położonych w województwie [...], w powiecie [...], w gminie P., w obrębie ewidencyjnym B., na których znajduje się osiem działek rolnych oznaczonych we wniosku literami [...]. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] przyznano Wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł , w tym; [...] zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i [...] zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Przyznane w.w decyzją płatności zostały w dniu [...] lutego 2005r . przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W wyniku przeprowadzonej w dni [...] października 2005r. kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym stwierdzono m.inn., że zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2005 działki rolne oznaczone literami [...] (o łącznej powierzchni [...] ha), położone na działkach ewidencyjnych o nr [...] nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. We wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 na części działki ewidencyjnej nr [...] ([...] ha) Wnioskujący zadeklarował działkę rolną oznaczoną literą [...] o pow. [...] ha, a na części działki ewidencyjnej nr [...] ([...] ha) i na działce ewidencyjnej nr [...] ([...] ha) działkę rolną oznaczoną literą [...] o pow. [...] ha. Wobec pojawienia się nowych okoliczności faktycznych w sprawie, nieznanych w dniu wydawania decyzji, Kierownik BP ARiMR w E. postanowieniem z dnia [...] grudnia wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania J.D. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Decyzją z dnia [...] lutego 2008r Nr [...] Kierownik BP ARiMR w E. - uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2004r o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 Oraz - przyznał J. D. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2004r. w pomniejszonej wysokości w łącznej wysokości [...] zł, w tym; z tytułu JPO w wysokości [...] zł, z tytułu UPO w wysokości [...]zl. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona w dniu [...] lutego 2008r., Strona nie wniosła od niej odwołania. Z uwagi na to, że powstała różnica w kwocie przyznanych dopłat na mocy pierwotnej decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. a decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2008r. ustalającej wysokość należnej płatności za rok 2004, zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2008r J. D. został poinformowany przez Prezesa ARiMR o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych uzyskanych na mocy decyzji pierwotnej. Decyzją z dnia [...] września 2008r. Nr [...] wydaną przez Zastępcę Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. została ustalona kwota nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu [...] września 2008r. W dniu [...] września 2008r J. D. nadał w polskiej placówce pocztowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kierując go do Prezesa ARiMR, za pośrednictwem Dyrektora [...]OR ARiMR w O. Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. Dyrektor [...]OR ARiMR przekazał powyższy wniosek Prezesowi ARiMR. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. Nr [...] Prezes ARiMR stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2008r. został wniesiony z uchybieniem terminu do jego wniesienia, przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. i w konsekwencji pozostawił go bez rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] stycznia 2009r J. D. zwrócił się do Prezesa ARiMR z prośbą o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. Prezes ARiMR odmówił przywrócenia terminu do złożenia powyższego wniosku. Pismem z dnia [...] marca 2009r. J.D. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2008r.. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazał, że ,, powyższa decyzja w świetle art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a mianowicie stoi w rozbieżności z dokumentacją klasyfikacji geodezyjnej gruntów rolnych (użytków rolnych) Starostwa Powiatowego w E., a stanem faktycznym ujawnionym na zdjęciach lotniczych sporządzanych na zlecenie ARiMR. Dopiero zdjęcia lotnicze pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego użytkowania działek rolnych [...]. Klasyfikacja gruntu oparta na dokumentacji geodezyjnej Starostwa spowodowała, że w umowie dzierżawy wystąpiły wady ukryte przedmiotu dzierżawy. Ponieważ znaczna część działek ewidencyjnych nie posiada wyodrębnionych granic gruntów, w tym również działki [...], identyfikacja działek rolnych staje się niemożliwa bez specjalnych pomiarów specjalistycznych’’. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009r Zastępca Prezesa ARiMR przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi akta wraz z zajętym w sprawie stanowiskiem. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009r Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W wyniku rozpoznania sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2009r nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia[...] września 2008r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art.156 § 1 pkt 7 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powołał się na wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988r., sygn. akt IV SA 941/97 w uzasadnieniu którego stwierdzono, ze ,,przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność’’. Wyjaśnił, iż przepisy dotyczące postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, ani przepisy dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych, nie zawierają przepisu, który wskazywałby w sposób wyraźny oraz jednoznaczny na przypadki sankcji nieważności decyzji. Organ podniósł, że Strona we wniosku stwierdzenia nieważności decyzji nie wskazała przepisu powodującego nieważność zaskarżonej decyzji. Zdaniem Organu wskazane przez J. D. we wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji nieprawidłowości wynikające z rozbieżności pomiędzy dokumentacją klasyfikacji geodezyjnej gruntów rolnych Starostwa Powiatowego w E., a stanem faktycznym ujawnionym na zdjęciach lotniczych sporządzonych na zlecenie ARiMR , te argumenty nie mogą stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Argumenty Strony dotyczą, co wskazał organ, postępowania o przyznanie płatności, a więc postępowania poprzedzającego postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Reasumując Minister RiRW wskazał, że pojawienie się nowych okoliczności mogących mieć istotny wpływ na prawidłowe rozpoznanie sprawy, może być przesłanką wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. D. podniósł, że powyższa decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż została wydana w sprzeczności ze stanem faktycznym , który w toku prowadzonego postępowania nie został ,,dobadany’’ i potwierdzony przez kompetentne czynniki, mimo, iż ze swej strony zwracał na to uwagę. Wskazał również na fakt wyrządzania szkód w jego gospodarstwie przez działalność [...] i na to, że uzyskane z tego tytułu odszkodowanie nie pokryło rzeczywistych strat. Decyzją z dnia [...] września 2009r nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2008r. W uzasadnieniu, w którym powtórzono argumenty i wnioski z uzasadnienia decyzji I instancji, organ jednoznacznie stwierdził, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił, że w ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 K.p.a., a żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w wyżej wym. Przepisie, dlatego organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W skardze na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący- J. D. – wniósł o uchylenie decyzji ,,obciążającej go kwotą [...] zł z tytułu nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych’’ oraz ,,podjęcie czynności związanych ze sprawdzeniem klasyfikacji gleboznawczej i ewentualnie jej uaktualnienie na terenie gospodarstwa [...] z urzędu’’. Skarżący podniósł, że: 1. Przedmiot dzierżawy posiada wady ukryte, co potwierdza rzeczoznawca Wojewódzkiego Biura Geodezji w S. w notatce służbowej z dnia [...] lipca 1999r i zdjęcie lotnicze działki [...] wykonane na zlecenie ARiMR. Podkreślił, że nie zaprzecza temu właściciel- Agencja Nieruchomości Rolnych w S., która pismem z dnia [...].11.2006r wyraża zgodę na wprowadzenie zmian kwalifikacji na koszt dzierżawcy, którą po zmianie zaakceptuje lub proponuje sprzedaż w systemie ratalnym; 2. Działki rolne nie posiadają w większości wyodrębnionych granic w terenie, co bez specjalistycznych przyrządów i profesjonalnego wykonawca, przez użytkownika nie mogło zostać wyodrębnione 3. Zdolność płatnicza jego gospodarstwa [...] jest osłabiona zagospodarowaniem gruntów, które odłogowały 7 lat i osiągnięcie na nich towarowej produkcji było uciążliwe i kosztowne. Wskazał na to ,ze w trakcie zagospodarowywania gospodarstwo dotknięte było klęskami losowymi (susza), co zmuszało go do zaciągnięcia kredytów na wznowienie produkcji. Podkreślił, że jest w trakcie odbudowy stada bydła po chorobie – [...]. Wszystkie te okoliczności powodują, że jego zdaniem decyzja jest dla niego krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia. Podniósł, że argumenty w niej zawarte dotyczą postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a zatem postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Ponadto powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić trzeba, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Badając niniejszą sprawę w ramach w.w. przepisów i w oparciu o akta sprawy, Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które winny skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji. Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze należy na początku podkreślić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego była sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009r Nr [...] w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art.. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. .U. , Nr 98, poz. 1071 z 2000r, dalej: K.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest takim postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżący, składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009r jako podstawę swego żądania wskazał ar. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. czyli uznał, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Ta wada, to jego zdaniem, rozbieżność między dokumentacją klasyfikacji geodezyjnej gruntów rolnych Starostwa Powiatowego w E., a stanem faktycznym ujawnionym na zdjęciach lotniczych sporządzonych na zlecenie ARiMR. Klasyfikacja gruntu oparta na dokumentacji geodezyjnej Starostwa spowodowała w związku z tym zaistnienie, jego zdaniem, wad ukrytych przedmiotu dzierżawy. Zdaniem sądu orzekającego organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym badał czy zaistniały przesłanki z art.156 § 1 K.p.a., nie zajmując się argumentami podniesionymi we wniosku złożonym przez J. D., gdyż dotyczyły one nie prowadzonego postępowania, a postępowania w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych. W niniejszej sprawie organ nie miał prawa rozpoznawać sprawy co do istoty, tak jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym . Wskazane, nowe okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie płatności do gruntów rolnych, to nie jest przesłanka która może spowodować stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Jak słusznie zauważył w uzasadnieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – pojawienie się nowych okoliczności faktycznych może być przesłanką wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Taką nową okolicznością faktyczna jest to, że dopiero zdjęcia lotnicze sporządzone na zlecenie ARiMR wykazały istnienie rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym, a dokumentacją geodezyjną sporządzoną przez Starostwo powiatowe w E., co nie było znane przy rozpoznawaniu wniosku w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności są to zupełnie różne instytucje postępowania administracyjnego. Zasadnicza różnica między nimi polega na tym, że w okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego wadą dotknięte jest samo postępowania, natomiast w sytuacjach wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. wada tkwi w samej decyzji (wyrok NSA z 9.08. 1990, sygn. akt IV SA 543/90 OSN 1892/5/120, wyrok NSA z 29.03. 1988, sygn. akt I SA 636/87 ONSA 1988/1/45). Wobec powyższego zarzuty skargi nie są zasadne, gdyż nie dotyczą postępowania prowadzonego przez organ w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, ale dotyczą sprawy o przyznanie płatności do gruntów rolnych.. Dlatego sąd nie mógł się nimi w niniejszej sprawie zajmować Z tych względów WSA w Warszawie uznał, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na zasadzie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. ;