V SA/Wa 181/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... listopada 2008 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesienie; oddala skargę. Przedmiotem skargi złożonej przez K. A. jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... listopada 2008 r. Nr ... utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W S. P. nr ... z dnia ... sierpnia 2008 r. o odmowie pomocy na zalesianie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 19 września 2007 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął wniosek K. A. o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych. We wniosku strona zadeklarowała zalesienie na wiosnę 2008 r., zgodnie z planem z dnia ... sierpnia 2007 r. powierzchni ... ha na działce ewidencyjnej nr ... w woj. ..., powiat ..., gmina ..., obręb .. Postanowieniem nr ... z dnia ... grudnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. stwierdził spełnienie przez wnioskodawczynię niezbędnych warunków do przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. W dniu 7 kwietnia 2008 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym w ... oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem wraz z potwierdzającym ten fakt zaświadczeniem wydanym przez Nadleśnictwo S. W piśmie z dnia 8 lipca 2008 r. Biuro Powiatowe w S. zwróciło się do Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z prośbą o wskazanie ścieżki postępowania przy kontroli administracyjnej oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia dla przedmiotowej sprawy z uwagi na fakt, iż wystąpił błąd WZL.KA.KD.0066: "Działka o numerze ... znajduje się na obszarze Natura 2000", który to błąd nie pojawił się przed wydaniem postanowienia z dnia ... grudnia 2007 r. Zgodnie z wytycznymi Dyrektora Oddziału Regionalnego Biuro Powiatowe zwróciło się o opinię prawną w tym zakresie. W opinii prawnej z dnia ... lipca 2008 r. jednoznacznie stwierdzono, iż jeśli grunty przeznaczone do zalesienia położone są na obszarach Natura 2000, to nie kwalifikują się one do przyznania pomocy na zalesienie. Decyzją nr ... z dnia ... sierpnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w ... odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy na zalesienie. W uzasadnieniu decyzji organ oparł się na opinii prawnej z ... lipca 2008 r. i wskazał, że wydanie postanowienia o spełnieniu niezbędnych warunków przez wnioskodawcę, zalesienie działki na podstawie tego postanowienia i zgodnie z planem zalesieniowym oraz złożenie oświadczenia o wykonaniu tego zalesienia nie zmienia faktu, iż w sprawie należy wydać decyzję odmowną z uwagi na położenie działki na obszarze Natura2000. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego złożonym przez stronę odwołaniem decyzją nr ... z dnia ... listopada 2008 r. Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji z dnia ... sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ obszernie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu i dokonał uzupełnienia uzasadnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego. Organ odwoławczy powołał się na § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 [Dz.U. nr 114 poz. 786 z późn. zm.], dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. i wskazał, że weszło ono w życie w dniu 14 lipca 2007 r. Wskazał także, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [Dz.U. nr 179 poz. 1275], dalej: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r., które wprowadziło nowe obszary objęte ochroną Natura2000 weszło w życie z dniem 13 października 2007 r., czyli po dniu, w którym został złożony wniosek, a przed dniem wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesianie. Dodał, że omawiane akty prawne nie zawierają przepisów przejściowych w stosunku do gruntów położonych na obszarze objętym ochroną Natura2000. Analizując § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. organ stwierdził, że pomoc na zalesienie gruntów rolnych z wyłączeniem gruntów położonych na obszarach Natura2000 jest przyznawana rolnikowi do gruntów użytkowanych jako grunty orne oraz sady. Dodał, że rozporządzenie to zostało zamieszczone w powszechnie dostępnych publikatorach, zaś zainteresowana wypełniając wniosek złożyła podpis na stronie w sekcji XII wniosku pod oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznawania płatności na zalesienie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne, oraz że jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania "zalesienie gruntów rolnych". Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia prawa wspólnotowego organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że rozporządzenie Rady Wspólnot Europejskich nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: rozporządzenie Rady Wspólnot Europejskich nr 1698/2005) jest rozporządzeniem nadrzędnym nad prawem krajowym, lecz stanowi jedynie o zasadach ogólnych przyznawania płatności. Natomiast rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 listopada 2006 r. w art. 31 pkt 1 przewiduje, że grunty rolne kwalifikujące się do uzyskania wsparcia na pierwsze zalesianie na mocy art. 43 rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich nr 1698/2005 są wyznaczane przez państwa członkowskie i obejmują obszary wykorzystywane w sposób stały do użytku rolnego, a pierwsze zalesianie obszarów Natura2000 wyznaczonych zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG musi być spójne z celami zarządzania danego terenu. Z powyższego wynika, zdaniem organu odwoławczego, iż to państwa członkowskie wyznaczają tereny pod pierwsze zalesienie, a tereny objęte NATURĄ 2000 według rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. są wyłączone z płatności na zalesianie. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy w obiegu prawnym istnieje już prawomocne postanowienie wydane w trybie §10 ust. 3 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia, oraz §13 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy rolnik złożył oświadczenie w trybie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Skarżąca podniosła, że złożyła wymagane w §12 ust. 2 (§13 ust. 1) oświadczenie, zatem decyzja o odmowie przyznania pomocy na zalesienie wydana została bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącej na tym etapie postępowania organ nie może opierać swojego rozstrzygnięcia wedle §10 ust. 3, ponieważ jest związany postanowieniem wydanym w trybie §10 ust. 4 rozporządzenia, które jest ostateczne i pozostaje w obiegu prawnym. Strona dodała, że powyższe ma na celu wyeliminowanie ponownej weryfikacji wniosku pod kątem spełnienia wymagań określonych w § 4 albo 5 rozporządzenia, gdy rolnik poniósł już znaczne koszty na zalesianie gruntu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270], dalej - p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż skarga nie jest zasadna. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy zasadnie odmówiły skarżącej przyznania pomocy na zalesienie wskazanych gruntów rolnych. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. zgodnie z którym przyznawana jest pomoc na zalesianie określonych w nim gruntów rolnych, z wyłączeniem gruntów położonych na obszarach Natura2000. Rozporządzenie to nie definiuje jednak pojęcia "obszar Natura 2000" - definicja taka zawarta jest w art. 5 pkt 2b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [Dz.U. nr 92, poz. 880], zgodnie z którym obszar Natura 2000 to obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty. Artykuł 28 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 14 listopada 2008 r. stanowi, iż wyznaczenie obszaru Natura 2000, zmiana jego granic lub likwidacja następuje w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa, ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi i z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska, które określa nazwę, położenie administracyjne, obszar i mapę obszaru, cel i przedmiot ochrony oraz sprawującego nadzór nad obszarem. W § 2 rozporządzenia z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [Dz. U. z 2004 r., Nr 229, poz. 2313 ze zm.], w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura2000, wymieniającego enumeratywnie obszar objęty specjalną ochroną ptaków Natura2000 wyznaczono min. następujące obszary specjalnej ochrony ptaków Natura2000 pod nazwą: 44) Dolina Dolnego Bugu (kod obszaru PLB140001), obejmująca obszar 74.309,9 ha, w tym: a) 53,299,9 ha położone w województwie ... na terenie gmin: (...) Jabłonna Lacka (3.915,7 ha). Poza sporem pozostaje, że działka ewidencyjna zgłoszona we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2008, to działka nr ... położona w miejscowości ..., gmina ... Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do powyższego rozporządzenia, miejscowość w której położona jest przedmiotowa działka objęta jest obszarem specjalnej ochrony ptaków [Dz. U. z 2007 r., nr 179, poz. 1275 str. 216]. Należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Organ prawidłowo stwierdził również, że omawiane powyżej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r. weszło w życie wprawdzie po dniu złożenia przez stronę wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie, jednakże należy je stosować w odniesieniu do niniejszego stanu sprawy, uznając, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze Natura 2000. Należy w tym miejscu bowiem zauważyć, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r. nie zawierają żadnych przepisów przejściowych. W tym zakresie Sąd podziela pogląd orzecznictwa, iż w sytuacji, w której ustawodawca nie wypowiedział się w przepisach przejściowych i końcowych tego aktu na temat skutków wejścia w życie nowej regulacji dla stanów prawnych zaistniałych pod rządem poprzedniego aktu, to milczenie ustawodawcy w tym względzie oznacza założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 994/04). Powyższe oznacza, iż w sprawie nie naruszono zasady niedziałania prawa wstecz. Słusznie również orzekające w sprawie organy uznały, że wydanie postanowienia z ... grudnia 2007 r. o spełnieniu niezbędnych warunków przez wnioskodawcę, zalesienie działki na podstawie tego postanowienia i zgodnie z planem zalesieniowym ani też złożenie oświadczenia o wykonaniu tego zalesienia nie obliguje organu do wydania decyzji przyznającej pomoc na zalesianie w sytuacji, gdy - jak w przedmiotowej sprawie - działka wnioskodawcy znajduje się na obszarze Natura2000, wyłączonym z mocy prawa (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 czerwca 2007 r.) z gruntów do których można ubiegać się o przyznanie pomocy na zalesianie. W ocenie Sądu wydanie przez organ decyzji korzystnej dla strony, a więc przyznającej pomoc na zalesianie w niniejszym stanie prawnym i faktycznym prowadziłoby do naruszenia prawa w stopniu rażącym, a więc obarczone byłoby nieważnością z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.]). Niesłuszne są więc zarzuty strony zawarte w skardze, a dotyczące § 10 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 czerwca 2007 r. Postanowienie z ... grudnia 2007 r. zostało wydane na podstawie § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", a więc powinno być wydane po ocenie spełnienia przez wnioskodawcę warunków deklarowanych w § 4 ust. 1 albo § 5 ust. 1 oraz wymagań dotyczących gruntów przewidzianych do zalesienia określonych w § 4 ust. 2 lub 3 albo § 5 ust. 2 tego rozporządzenia. Konsekwencją właściwego sprawdzenia wymagań dotyczących gruntów i stwierdzenia, ze wchodzą w skład obszaru Natura 2000, powinno być wydanie zamiast wspomnianego postanowienia decyzji odmownej. Na skutek błędu lub przeoczenia ze strony organu tak się jednak nie stało. Nie znaczy to jednak, że wydanie postanowienia skutkiem błędnej weryfikacji wniosku powoduje konieczność powielania błędnej oceny stanu faktycznego i wydanie decyzji obarczonej wadą prawną, w sytuacji gdy powinnością organu jest przestrzeganie prawa. Postanowienie z ... grudnia 2007 r., zdaniem Sądu, należy traktować jako quasi postanowienie dowodowe, które nie kończy postępowania w sprawie, które może być w związku z tym w każdym czasie uchylone lub zmienione i w tej sytuacji nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji orzekającej o prawach i obowiązkach strony wbrew obowiązującym przepisom prawa. Wprawdzie postanowienie to nie zostało uchylone ani zmienione przez organ, ale uchybienie to nie może przesądzać wyniku sprawy. Należy również podzielić argumentację organu odwoławczego odnośnie zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia prawa europejskiego. Organ słusznie wskazał, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 listopada 2006 r. w art. 31 pkt 1 przewiduje, iż grunty rolne kwalifikujące się do uzyskania wsparcia na pierwsze zalesianie na mocy art. 43 rozporządzenia Rady Wspólnot Europejskich nr 1698/2005 są wyznaczane przez państwa członkowskie i obejmują obszary wykorzystywane w sposób stały do użytku rolnego, a pierwsze zalesianie obszarów Natura2000 wyznaczonych zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG musi być spójne z celami zarządzania danego terenu. Przepisy stanowione przez organy Wspólnoty Europejskiej pozwalają zatem na przyznanie pomocy w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, natomiast tryb jej przyznawania delegowany jest do krajów członkowskich. Taką rolę - określającą zadania, właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 oraz przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w zakresie nieokreślonym w tych przepisach lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej - pełni ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich [Dz.U. Nr 64, poz. 427 z późn.zm.]. W art. 29 ust. 1 pkt 1 tego aktu prawnego ustawodawca przewidział natomiast upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej w omawianym powyżej zakresie. Przepis ten stał się podstawą do wydania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. a jego treść powtórzona została w § 1 rozporządzenia. Z powyższego wynika więc, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. wydanego zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która to ustawa określa pozostawione przez prawodawcę europejskiego - ustawodawcy krajowemu - warunki i tryb przyznawania pomocy. Reasumując, należy podkreślić, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do nieprawidłowości mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8