V SA/Wa 1811/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008r , nr [...] w sprawie nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający w imieniu Zakładu, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008r, odmawiającą K. L. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 18 lutego 2008r K. L. wystąpił o umorzenie należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wniosku powołał się na trudną sytuację materialną, fakt że jest jedynym żywicielem czteroosobowej rodziny. Wskazał, że opłacenie zaległych składek pozbawiłoby jego i rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2008r nr [...] odmówił Zobowiązanemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie [...] zł za okresy [...] na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł , za okresy [...] , na Fundusz Pracy w łącznej kwocie [...] zł za okresy [...] . Kwoty powyższego zadłużenia obejmują odsetki za zwłokę. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art.83 ust.1 pkt 3 oraz art.28 ust.1,2,3a i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r. Nr 11 poz.74 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s--. Uzasadniając decyzję ZUS stwierdził, że z analizy zgromadzonych dowodów w sprawie wynika brak podstaw do umorzenia zadłużenia, gdyż nie występuje stan całkowitej nieściągalności . Zobowiązany pracuje i osiąga wynagrodzenie odpowiadające kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę w kwocie brutto [...] zł miesięcznie. Wraz z żoną i dwójką dzieci mieszka w domu stanowiącym własność ojca. Ponosi koszt opłaty za energię elektryczną - w miesiącu lutym 2008 jej wysokość wynosiła [...]zł. Organ wskazał, że wprawdzie egzekucja prowadzona przez Urząd Skarbowy jest mało efektywna, jednak Zobowiązany posiada stałe żródło dochodu, z którego można sukcesywnie egzekwować zadłużenie. Prezes podniósł także, że K. L. nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Organ wskazał, że nie zachodzą również przesłanki wymienione w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003r Nr 141, poz.1365). Rozpatrując wniosek K. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS, działający w imieniu Zakładu, wydał w dniu [...] maja 2008r decyzję Nr [...] którą utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2008r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Zobowiązany posiada stałe żródło dochodu-wynagrodzenie za pracę , z którego sukcesywnie można egzekwować zadłużenie.. Podkreślił, że Zobowiązany nie złożył żadnych dokumentów na okoliczność podniesioną przez niego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż sam ponosi wszelkie wydatki związane z użytkowaniem mieszkania., w tym na opał i gaz. Ponadto ZUS odniósł się do wskazanego jako jeden z przyczyn powstania zaległości faktu ustanowienia Zobowiązanego i jego żony rodziną zastępczą dla małoletniego dziecka wskazując, że od dnia [...] rodzina nie posiada już tego statusu. Organ podkreślił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego organ wysnuł wniosek, że nie ma tu przesłanek dających podstawę do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Ponadto, zdaniem ZUS, Zobowiązany nie wykazał również , że zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie zaległych składek - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności- wymagane przez przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.Nr 141, poz. 1365). Organ podkreślił, że użyty w przepisie § 3 tegoż rozporządzenia zwrot ,,jeżeli zobowiązany wykaże-- jednoznacznie wskazuje, że obowiązek udowodnienia (poprzez przedstawienie właściwych dokumentów) spoczywa na płatniku. W uzasadnieniu podkreślono także uznaniowość instytucji umorzenia, to że stosuje się ją w bardzo wyjątkowych przypadkach oraz fakt, że umorzenie trwale pozbawia zarządzane przez ZUS fundusze (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, Fundusz Pracy) możliwości odzyskania swoich należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. L. wnosił o umorzenia zadłużenia. Wskazywał, ze postępowanie egzekucyjne trwa [...] lat, że wykazał, iż nie posiada żadnego majątku. Ponadto, że z miesięcznego dochodu [...] zł brutto faktycznie otrzymuje [...] zł, z czego utrzymuje się cała czteroosobowa rodzina. W przeliczeniu na jedną osobę jest to kwota [...] zł miesięcznie. To powoduje, że , jego zdaniem, opłacanie zaległych składek pozbawiłoby jego i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślił, że do zadłużenia przyczyniło się to, że w [...]r zmarła matka zastępcza żony pozostawiając troje małoletnich dzieci . Przez kilka miesięcy zapewniał im pomoc i utrzymanie, potem jedno z dzieci uzyskało pełnoletniość, drugiemu znaleziono rodzinę zastępczą, dla trzeciego stał się rodziną zastępczą. Wskazał, że dla dzieci opłacał mieszkanie pozostałe po zmarłej z własnych środków , obiecywano mu zwrot poniesionych kosztów, co jednak nie nastąpiło. W odpowiedzi na Skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art.3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a.--, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rozpatrując niniejsza sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie należy podnieść, że o obowiązkach i uprawnieniach stron rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia zaległości wobec ZUS należy do kompetencji organów. Tak więc sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, to jest dokonania umorzenia należności ani do nakazania organowi administracji by zaległości te umorzył. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,k.p.a.--, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art.180 §1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Dotyczy to także postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego w imieniu ZUS, przez Prezesa. Zgodnie bowiem z art.83 ust 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane na podstawie art.28 u.s.u.s oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2003r, sygn.akt II SA 2486/01 (LEX nr 149543) ,,Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany- Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art.7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych--. Podkreślenia wymaga fakt, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art.80 k.p.a), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art.77 § 1 k.p.a), a wiec przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art.11 k.p.a). Kierując się powyższym należy stwierdzić, źe w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób pełny i wyczerpujący, nie został też należycie przeanalizowany. Nie jest wystarczające wskazanie, że to na zobowiązanym ciąży obowiązek udowodnienia zaistnienia okoliczności uzasadniających umorzenie, ale organ również powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy. Organ powinien ustalić jakie kwoty są w tym gospodarstwie domowym wydawane na żywność, ubrania, leki, książki i inne pomoce szkolne niezbędne dzieciom. Nie wiadomo nawet, czy dwoje dzieci się uczy, czy tylko jedno- młodsze. Z decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2008r (a więc wydanej przed rozstrzygnięciem II instancji ZUS) wynika, że córka K. L. otrzymała pomoc materialną o charakterze socjalnym - stypendium w kwocie [...] zł miesiecznie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że,, dochód na jednego członka rodziny nie przekracza [...]zł i w rodzinie występuje niski dochód--. Fakt ten nie został przez organ oceniony, także pod kontem obowiązujących unormowań prawnych, to jest Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 października w sprawie progu interwencji socjalnej (Dz.U.Nr 211 poz.1762 z 27 października 2005r) i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (D.U.Nr 135 poz.950 z 2006r). Zdaniem sądu nie chodzi o to, aby - z jednej strony za wszelką cenę egzekwować zaległe należności uzasadniając to interesem finansów publicznych, z drugiej zaś - w wyniku tego - doprowadzać do sytuacji konieczności sięgania do świadczeń z pomocy społecznej, która także jest pokrywania z finansów publicznych. Z wyliczeń K. L. wynika, że faktyczny dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi [...] zł, a więc poniżej minimum socjalnego przewidzianego we wskazanych wyżej przepisach. W odniesieniu do podniesionej przez Stronę kwestii pomocy trójce małoletnich dzieci, później rodziną zastępczą dla jednego z nich, co Skarżący wskazywał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15.04.2008r jako jedną z przyczyn powstałego zadłużenia, organ ograniczył się do stwierdzenia, że od dnia [...]r rodzina Wnioskodawcy nie posiada już statusu rodziny zastępczej. Z zaświadczenia z dnia [...].04.2008r wydanego przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. (k 55 akt adm.) wynika, że państwo G. i K. L. postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] czerwca 2003r , Sygn.akt [...] zostali ustanowieni niespokrewnioną rodziną zastępczą dla małoletniej A. F., w związku z czym otrzymali jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjętego do rodziny dziecka. Otrzymywali też comiesięczną pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie. Należy pamiętać, że Skarżący prowadził działalność gospodarczą - usługi [...] - od [...] do [...], a więc w tym czasie miał wraz z żoną status rodziny zastępczej. Kierując się zasadami doświadczenia życiowego można przypuszczać, że koszt utrzymania dziecka w rodzinie był większy niż otrzymywana pomoc, co zresztą wynika z określenia ,,częściowe pokrycie kosztów utrzymania-- użytego w zaświadczeniu z PCPR. Mogło to więc wpłynąć na zwiększanie się zaległości wobec ZUS. Nie było to jednak przedmiotem żadnych ustaleń przez ZUS. Z uzasadnienia decyzji II instancji nie wynika też, aby podniesiona przez Zobowiązanego kwestia kilkumiesięcznej pomocy dwójce innych , obcych dzieci była przedmiotem wyjaśnień i oceny przez organ co do ewentualnego częściowego wpływu tego faktu na powstanie zadłużenia. Sama pomoc dzieciom w sytuacji śmierci matki zastępczej, zasługuje, zdaniem sądu na pochwalę i wsparcie. Zdaniem sądu sposób przeprowadzenia postępowania w sprawie wskazuje na naruszenie przez organ odwoławczy art.7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prezes ZUS nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a) oraz oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 k.p.a). Naruszył również art. 107§3 k.p.a. stanowiący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uchybienie powyższym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji.