V SA/Wa 1811/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich w pomniejszonej wysokości; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz M. N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. N. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął złożony przez M. N. (dalej jako: "skarżący") wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej w postaci jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (UPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych tzw. płatności zwierzęcej (JPO TUZ). W dniu [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał decyzję przyznającą: 1. płatność bezpośrednią w postaci jednolitej płatności obszarowej w wysokości 9 106,81 zł, 2. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 865,61 zł oraz 3. płatność do krów w wysokości 1 797,65 zł. Odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że wnioskodawca zadeklarował we wniosku na 2013 rok do płatności JPO TUZ powierzchnię 4,37 ha. Po przeprowadzeniu kontroli ustalono, że powierzchnia trwałych użytków zielonych wynosi 4,35 ha, a w trakcie kontroli stwierdzono, ze nie zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą. M. N. w dniu 14 kwietnia 2014 r. złożył odwołanie od ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W decyzji wskazano, że organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa wynikające z ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 tekst jednolity z późn. zm.), dalej jako: "ustawa o płatnościach" oraz rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. Organ zacytował także przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40 z 2009r., poz. 326 z póżn. zm.), dalej: rozporządzenie, tj. – odnośnie płatności zwierzęcej - § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 pkt 1, § 8 ust. 2 pkt 1, § 12 ust. 1. Dyrektor wskazał także na przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2010r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 39, poz. 215), a mianowicie § 5 ust. 1, § 5 ust. 5, § 8 ust. 1 , § 10 ust. 1, ust. 3 § 12. W konkluzji organ stwierdził, ze rolnik do wniosku załączył.m. innymi akt notarialny, umowy przeniesienia posiadania oraz umowę dzierżawy, oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007-2013 i wniosek transferowy. Nie złożył, wymaganego przez § 10 ust. 1 albo ust. 3 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010r, oświadczenia o przeniesieniu na jego rzecz własności wszystkich gruntów rolnych na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Wskazał także, iż dopiero w odwołaniu M. N. podniósł, iż przejął posiadanie gospodarstwa od innego rolnika, któremu choć raz przyznano płatność zwierzęcą. Ponadto stwierdził, iż prawidłowe jest obliczanie powierzchni działek na podstawie ortofotomapy, a dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy. Przy tym organ zauważył, iż powierzchnia wykluczona wynosiła jedynie 0,03 ha, a wię nie przekraczała możliwej tolerancji 0,10 ha. M. N. złożył skargę na powyższą decyzję wskazując, iż spełnia on warunki przyznania płatności zwierzęcej na rok 2013 r. i zarzucił naruszenie przepisów art. 64 § 2 k.p.a. w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2010r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących poprzez przyjęcie, że przepisy prawa nie przewidują możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku. Ponadto podkreślił, iż z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, ze ten organ nie dokonał oceny sprawy w oparciu o przepisy § 10 rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009r. Zrobił to dopiero organ II instancji. Wskazał, ze Kierownik BP ARiMR wezwał go do usunięcia braków w ciągu 7 dni, ale nie było tam wyszczególnione, ze brak jest oświadczenia o przeniesieniu wszystkich gruntów rolnych. Poza tym nadmienił, ze działki, które włączył do programu rolno-środowiskowego w 2013r poprzednio były ujęte w programie rolnośrodowiskowym rodziców, którzy w latach poprzednich otrzymywali płatności zwierzęce. Nadmienił, ze w 2013r. po raz pierwszy składał wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ponadto, formularz wniosku nie zawierał pouczeń ani objaśnień dotyczących obowiązku załączenia do wniosku dodatkowych dokumentów w sytuacji, gdy rolnik ubiega się o płatność zwierzęcą w związku z nabyciem gruntów rolnych, o których mowa w § 10 ust. 1 albo ust. 3 rozporządzenia. Wniósł ,, o zmianę decyzji organu odwoławczego poprzez przyznanie płatności...). W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] OR ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, nie miał obowiązku wzywania na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. do złożenia przedmiotowego oświadczenia. Brak tegoż oświadczenia nie jest brakiem formalnym wniosku ponieważ umożliwia jego merytoryczne rozpatrzenie. Ponadto wskazał na ograniczenie przez ustawodawcę zasady informowania stron i innych uczestników postępowania w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. w przypadku nabycia przez rolnika, który w danym roku spełnia warunki do przyznania płatności zwierzęcej, wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będących własnością rolnika, któremu co najmniej raz przyznano płatność zwierzęcą na podstawie niniejszego rozporządzenia lub rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., lub rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia maksymalna, którą stanowi suma: 1) maksymalnej powierzchni ustalonej dla zbywcy na podstawie rozporządzenia według stanu faktycznego ustalonego na podstawie ostatniego wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej złożonego przez tego zbywcę oraz 2) maksymalnej powierzchni ustalonej dla nabywcy na podstawie rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji II instancji organ wskazał, , iż nie mógł rozpatrzeć wniosku strony bowiem skarżący nie złożył wraz z wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. jednego z załączników o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. tj.: oświadczenia o przeniesieniu na jego rzecz własności wszystkich gruntów rolnych, o których mowa w § 10 ust. 1 albo ust. 3 rozporządzenia MRiRWw, zawierającego imię i nazwisko albo nazwę oraz numer identyfikacyjny nadany zbywcy tych gruntów . Jak Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny: "Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia." (Wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1004/05, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, iż wypełniony przez skarżącego formularz wniosku o przyznanie płatności za rok 2013 nie zawierał ani pouczeń ani też objaśnień dotyczących obowiązku załączenia do wniosku dodatkowych dokumentów w sytuacji, gdy rolnik ubiega się o płatność zwierzęcą w związku z nabyciem gruntów rolnych, o których mowa w § 10 ust. 1 albo ust. 3 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. Obowiązek dołączenia do wniosku dodatkowych dokumentów wynika z § 5b ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., który to przepis został do niego dodany na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 328), które to rozporządzenie weszło w życie w dniu 15 marca 2009 r. tj. pierwszego dnia terminu składania wniosków o przyznanie płatności na 2009 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, skarżący, który w 2013 r po raz pierwszy miał możliwość otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego od całego posiadanego areału powinien zostać poinformowany o ww. obowiązkach wynikających z § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. np. w formie objaśnień załączonych do formularza wniosku. Przyjęcie i rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie płatności, który nie zawierał niezbędnych załączników w sytuacji, gdy z treści wniosku wynikał fakt, że wnioskodawca deklarując w 2013 r. nowe działki rolne z grupy upraw JPO_TUZ zrobił to w drodze nabycia wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, tj. w rozumieniu nabycia gruntów rolnych o którym mowa w § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r., oznacza, iż nie było podstaw do subsumcji powołanych przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego do tak ustalonego stanu faktycznego. Należy pamiętać, że treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien podjąć ustalenia w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której żądanie pochodzi. W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły jaka była treść żądania skarżącego odnośnie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W tej sytuacji należy stwierdzić, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie bowiem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, zawartymi we wskazanych wyżej przepisach, w toku postępowania organy stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także organy są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem brak pouczenia wnioskodawcy o obowiązkach wynikających z § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 i §17 rozporządzenia z dnia 11marca 2010 r. należy uznać za naruszenie powyższych zasad ogólnych. Należy zauważyć, że do postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy o płatnościach stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach). W świetle art. 64 § 2 k.p.a., który dotyczy kwestii usuwania braków formalnych wniosku, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem Sądu przedmiotowy wniosek nie spełniał wymogów formalnych bowiem skarżący nie załączył do niego dokumentów o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, § 17 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. W związku z tym nie mógł on być właściwie rozpoznany. Należało zatem wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku stosownie do przepisu art. 64 § 2 k.p.a., czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Sąd stwierdził zatem, że wymienione uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organy administracyjne są obowiązane rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. związku., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.