V SA/Wa 1812/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; oddala skargę. Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 42 ust. 1 art. 51 oraz art. 135 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych orzekła: - w pkt. 1. o uznaniu S. K. odpowiedzialnym za nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych w Zarządzie Oświaty, Kultury i Sportu w G., określone w art. 18 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegające na niesporządzeniu jednostkowych sprawozdań Zarządu Oświaty, Kultury i Sportu w G. za okres od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2010 r., co jest niezgodne z § 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 2 i załącznikiem nr 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, - w pkt. 2. na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odstąpiła od wymierzenia kary, - w pkt. 3. na podstawie art. 167 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych orzekła o zwrocie kosztów postępowania w kwocie 282, 27 zł na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu orzeczenia Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. wskazała z jednej strony na fakt popełnienia przez S. K. przypisanego mu naruszenia, z drugiej zaakcentowała nieumyślność naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz fakt, iż niesporządzone sprawozdania jako "zerowe" nie wpłynęły na zniekształcenie obrazu stanu finansów publicznych Zarządu Oświaty, Kultury i Sportu w G. W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. obrońca Obwinionego wnosił o uznanie S. K. za niewinnego zarzutu nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, powołał się na brak wiedzy Obwinionego o tym, że z przedkładanych mu do podpisu sprawozdań Rb-N, Rb-Z, Rb-27 i Rb-28 sprawozdania Rb-N i Rb-Z są sprawozdaniami zbiorczymi a Rb-27 i Rb-28 jednostkowymi, zwłaszcza że sprawozdania Rb-Z były sprawozdaniami "zerowymi", podkreślał fakt powierzenia przez Obwinionego obowiązków w zakresie rachunkowości - a zatem i sprawozdawczości - na piśmie i za jego zgodą - Głównemu Księgowemu. Po rozpoznaniu odwołania Obwinionego S. K. od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. z dnia [...] grudnia 2011 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], uchyliła orzeczenie organu I instancji w pkt. 1 i uznała S. K. odpowiedzialnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegającego na niesporządzeniu jednostkowych sprawozdań Zarządu Oświaty, Kultury i Sportu w G. za okres od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2010 r., czym naruszono § 8 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 2 i załącznik nr 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. Zaskarżone orzeczenie Główna Komisja Orzekająca utrzymała w mocy w zakresie punktu 2 i 3. W uzasadnieniu orzeczenia Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wskazała na prawidłowo dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne i podkreśliła, iż Obwiniony, jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych, odpowiedzialny był za sprawozdawczość Zarządu i bez znaczenia pozostaje fakt powierzenia obowiązków w tym zakresie Głównemu Księgowemu. GKO nie negując niewiedzy S. K. i błędu co do tego, że część sprawozdań nie została sporządzona równocześnie nie znalazła podstaw do uznania, że są to okoliczności usprawiedliwiające niesporządzenie sprawozdań i nieprzekazanie ich właściwemu organowi. Odpowiedzialności Obwinionego nie znosi fakt, iż sprawozdania te były "zerowe". Okoliczność tę Regionalna Komisja Orzekająca uwzględniła odstępując od wymierzenia kary. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wskazała, iż orzeczenie organu I instancji było prawidłowe na dzień orzekania przez Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w O. – t.j. [...] grudnia 2011 r. GKO orzekała natomiast pod rządami nowelizacji ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 11 lutego 2012 r. W wyniku nowelizacji uchylono art. 22 przewidujący podział czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych na popełnione umyślnie i nieumyślnie. Art. 24 ust. 1 ustawy po nowelizacji stanowi, że jeżeli w czasie orzekania obowiązuje inna ustawa niż w czasie popełnienia naruszenia, stosuje się ustawę nową, chyba że ustawa obowiązująca w czasie popełnienia naruszenia jest dla sprawcy względniejsza. Organ wywiódł, iż art. 19 ust. 2 zachowuje "winę" jako podstawę odpowiedzialności a zatem w sytuacji Obwinionego, któremu winę przypisano nie można mówić o tym, że poprzednio obowiązująca ustawa była dla niego względniejsza. Powyższe uzasadnia zastosowanie przez GKO ustawy w wersji obowiązującej w dniu orzekania, t. j. po 11 lutego 2012 r. oraz uchylenie pkt 1 orzeczenia organu I instancji i sformułowanie na nowo sentencji orzeczenia w tym zakresie. W skardze z dnia [...] lipca 2012 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. zaskarżył w całości orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. i wnosił o uchylenie w całości orzeczeń organów I i II instancji zarzucając: • naruszenie art. 19 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez uznanie, iż naruszył dyscyplinę finansów publicznych pomimo braku możliwości przypisania mu winy w czasie popełnienia naruszenia, • naruszenie art. 22 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez uznanie, iż postępowanie obwinionego było zawinione, • naruszenie art. 28 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez uznanie, iż obwiniony naruszył dyscyplinę finansów publicznych pomimo zaistnienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność w tym zakresie, • naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez uznanie w chwili orzekania przez GKO, iż doszło do naruszenia dyscypliny pomimo nowego brzmienia tego przepisu w chwili orzekania. W uzasadnieniu skargi S, K., ponownie powołał się na swoją usprawiedliwioną niewiedzę o niesporządzeniu i niezłożeniu wymaganych sprawozdań, podkreślił niezwłoczne podjęcie kroków prowadzących do wyeliminowania nieprawidłowości, wskazał, iż nie doszło do uszczuplenia środków publicznych. Nadto obowiązki w zakresie rachunkowości powierzył Głównemu Księgowemu. Jego zdaniem nie doszło do naruszenie dyscypliny finansów publicznych także dlatego, że stopień szkodliwości czynu był znikomy ( art.28 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.). Skarżący stanął na stanowisku, iż zastosowanie winna mieć ustawa w wersji zmienionej nowelą z dnia 19 kwietnia 2012 r., obowiązującą od dnia 11 lutego 2012 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2012 r. na skargę S. K. wniosła o jej oddalenie zajmując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone orzeczenie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga S. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przede wszystkim podkreśla, zgodnie z utrwalonym w tym przedmiocie orzecznictwem, iż sprawozdanie budżetowe powstaje z chwilą złożenia na nim podpisu przez kierownika jednostki niezależnie od tego, kto technicznie je sporządził. Podpis kierownika jednostki na tym sprawozdaniu oraz czynności skutecznego pod względem prawnym przekazania sprawozdania odbiorcy są czynnościami z zakresu reprezentacji jednostki. Ustawodawca wyraźnie powierzył te czynności osobie mającej kompetencje do działania za jednostkę, co oznacza, że mieszczą się one w zakresie reprezentacji. Zakresu reprezentacji nie można przenieść ani ograniczyć ze skutkiem wobec osób trzecich. Tylko wyraźne zastrzeżenie w przepisach ustawy mogłoby stanowić o możliwości powierzenia określonych kompetencji innemu pracownikowi. Takich zastrzeżeń, co do sprawozdawczości budżetowych nie ma. Nie obejmuje ich przepis art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zezwalający na powierzenie pracownikom jednostki sektora finansów publicznych określonych obowiązków, ale tylko w zakresie gospodarki finansowej. Nie przewiduje ich też przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy określający z mocy ustawy zakres obowiązków Głównego Księgowego takiej jednostki. Wobec powyższego nie mogą odnieść zamierzonego przez Skarżącego skutku jego wyjaśnienia dotyczące powierzenia obowiązków w zakresie sprawozdawczości Głównemu Księgowemu. Tak samo należy ocenić tłumaczenie Skarżącego, iż naruszenie dyscypliny finansów publicznych było wynikiem jego niewiedzy czy błędu. W świetle art. 18 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych sporządzają dodatkowe sprawozdanie szczególne, jakim jest sprawozdanie budżetowe. Obejmuje ono relacje z wykonania procesów finansów publicznych wskazanych w art. 3 tej ustawy. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych wskazano, że sprawozdanie jest sporządzane przez kierownika jednostki (§ 6 ), w sposób rzetelny i prawidłowy pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym (§ 10 ust. 4), z odpowiednim podpisem (§ 10 ust. 3 ). Sporządzane jest w celu przekazania wskazanemu odbiorcy. To kierownik jednostki jest zobowiązany przekazać sprawozdanie odbiorcy tego sprawozdania (§ 6). Uregulowania te wskazują na rolę kierownika jednostki sektora finansów publicznych i jej wagę w zakresie operacji finansowych. Wobec powyższego oraz uwzględniając zapis art. 28 ust. 1 i 1a ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych należy stwierdzić, iż czynowi, którego dopuścił się Skarżący nie można przypisać znikomego stopnia szkodliwości dla finansów publicznych. Czyn ten z mocy art. 18 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny stanowi naruszenie podlegające penalizacji. Podkreślenia wymaga, iż naruszenie, którego dopuścił się Skarżący polegało na niesporządzeniu i nieprzekazaniu sprawozdań a zatem nie ma do niego zastosowania art. 26 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zapis ust. 2 tego artykułu mówiący o stosowaniu ust. 1 odpowiednio do działania lub zaniechania określonego w art. 18 pkt 2 odnosi się do działań lub zaniechań prowadzących do wykazania w sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Tylko wówczas bowiem można mówić o rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji księgowej a wykazanymi w sprawozdaniu i odnosić ją do kwoty minimalnej z art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o odpowiedzialności. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Główną Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych , iż właściwie zastosowała ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w wersji obowiązującej od 11 lutego 2012 r. Prawidłowe są ustalenia organu, iż o odpowiedzialności Skarżącego stanowi przypisanie mu winy za wykazane naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ustalenia tego nie zmienia uchylenie w noweli z dnia 19 kwietnia 2012 r. art. 22 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obecnie bez znaczenia dla odpowiedzialności Skarżącego pozostaje bowiem charakter przypisanej mu przez organ I instancji winy – umyślnej czy nieumyślnej. Znaczenie (na gruncie art. 19 ustawy o odpowiedzialności) ma ustalone zawinienie S. K. przy popełnianiu naruszenia a jego odpowiedzialność za popełnione czyny wywodzi się w szczególności z faktu pełnienia przez niego obowiązków kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Osoba, która podejmuje się sprawowania tej funkcji publicznej musi sobie zdawać sprawę z obowiązków, które ciążą na niej z mocy prawa, jak również z odpowiedzialności jaką ponosi za działania lub zaniechania w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej jednostki. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż uprzednio obowiązująca wersja ustawy była dla sprawcy względniejsza. Niezależnie od powyższego nie można pominąć starań Skarżącego o niezwłoczne wyeliminowania nieprawidłowości oraz faktu, iż nie doszło do uszczuplenia środków publicznych wobec tego, iż sprawozdania były "zerowe". Okoliczność tę jednakże uwzględniły organy obu instancji odstępując, w oparciu o art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów , od wymierzenia kary. Tak więc, zdaniem Sądu, zaskarżone orzeczenie wydane zostało z uwzględnieniem całego wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, poddanego wnikliwej analizie i ocenie, z zastosowaniem właściwych przepisów prawa materialnego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę S. K. nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę tę oddalił.