V SA/Wa 1813/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ... kwietnia 2008 r. nr ... w przedmiocie: płatności do gruntów rolnych. uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi złożonej przez E. M. jest decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... kwietnia 2008 r., nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia ...marca 2008 r., nr ..., odmawiającą przyznania E. M. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, która zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu ... maja 2007 r. E. M. złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych, płatności cukrowej i pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia ... lutego 2008r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przyznał E. M. płatność ONW w łącznej wysokości ... zł, zaś decyzją z dnia ... marca 2008 r., nr ..., ten sam organ przyznał E. M. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości ... zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości ... zł. Jednocześnie odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2007 r. wynosi 301, 54 zł. Zaznaczył, iż powierzchnia deklarowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła ... ha, a tym samym wyliczona kwota jednolitej płatności obszarowej wyniosła ...zł. Natomiast stawka uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych wynosi 294, 91 zł, a deklarowana powierzchnia do tej płatności, wyniosła ... ha. Zatem kwota uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych wynosi ... zł. Odmawiając przyznania E. M. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wyjaśnił, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w zakresie tej płatności wynosiła ... ha. Powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej również wynosiła ... ha. Z informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych i w rejestrze koniowatych wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi ... DJP. Powołując rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wyjaśnił również zasady i uwarunkowania przyznawania płatności do powierzchni trwałych użytków zielonych. Organ I instancji podniósł, iż przyznana wnioskodawczyni płatność za rok 2006 wyniosła ... ha, jednak według bazy danych systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnioskodawczyni nie posiadała zarejestrowanych zwierząt w okresie referencyjnym tj. ...04.2005r. do ...03.2006r., i fakt ten stanowi podstawę odmowy przyznania płatności obszarowych do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Wyliczona, zatem kwota w/w uzupełniającej płatności obszarowej wynosi ... zł. Pismem z ... marca 2008 r. E. M. złożyła odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia ... marca 2008 r., nr ..., w zakresie odmowy przyznania jej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, wskazując, iż stan zwierząt w jej gospodarstwie w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi ok. ... DJP. W jej ocenie niezgodność ze stanem faktycznym powstała z powodu nadania numeracji gospodarstwu rolnemu i zakładowi uboju zwierząt, przy czym, jak wyjaśniała, wskazany błąd w numeracji został już skorygowany. Decyzją nr ... z dnia ... kwietnia 2008 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia ... marca 2008 r., uznając w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. Organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r., płatność zwierzęca przysługuje w sytuacji, gdy rolnik w okresie od 1 kwietnia 2005r. do dnia 31 marca 2006r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz gdy na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. W ocenie organu odwoławczego powyższe przesłanki nie zostały w sprawie spełnione (w szczególności pkt 2 wskazanego rozporządzenia), wobec czego zasadna była odmowa przyznania E. M. płatności zwierzęcej. Pismem z dnia ... maja 2008r. E. M. wniosła skargę na powyższą decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W W. z dnia ... kwietnia 2008r., kwestionując utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż ... czerwca 2004r. złożony został wniosek o wpis do ewidencji producenta, a uzyskanym numerem ... posługiwała się przy wszystkich zgłoszeniach dotyczących urodzenia cieląt, sprzedaży opasów, krów wybrakowanych itd. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podkreśliła, że dokonuje regularnych dostaw mleka do Spółdzielni M. [...], co w jej ocenie potwierdza fakt posiadania w gospodarstwie zwierząt, w ilości ok. ... sztuk. W odpowiedzi na skargę Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) – w dalszej części zwanego rozporządzeniem. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia płatność uzupełniająca do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych tzw. płatność zwierzęca przysługuje rolnikowi, który w okresie od 1 kwietnia 2005r. do dnia 31 marca 2006r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz gdy na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Z powyższego wynika, zatem, że przesłankami przyznania płatności zwierzęcej są: wymóg, aby rolnik w ww. okresie był posiadaczem zwierząt oraz konieczność, aby posiadane przez rolnika w okresie referencyjnym zwierzęta były w tym okresie wpisane lub przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt oznakowanych. Ponadto konieczne jest, aby rolnikowi przyznano płatności uzupełniające określonego rodzaju w 2006r. W tym miejscu należy podkreślić, że postępowania toczące się przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich lub środków finansowych w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich są postępowaniami administracyjnymi, do których ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w 2007r. w tym przedmiocie nastąpiła istotna zmiana prawna, która została wprowadzona ustawą z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz. U. Nr 35 poz.217) oraz ustawą z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. Nr 64, poz.427). Zmiana stanu prawnego dotyczyła zasad i reguł postępowania administracyjnego przy rozpoznawaniu spraw dotyczących płatności do gruntów rolnych czy też świadczeń przyznawanych w ramach wspierania obszarów wiejskich i ogólnie rzecz biorąc polegała na uproszczeniu tego postępowania, w celu ułatwienia organom ARiMR realizacji nałożonych zadań. Jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 zm.), [ przed 15 marca 2007r. nosząca tytuł – o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej], która w art. 3 ust.1 stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei ust. 2 wskazuje, że organ ARiMR prowadząc postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W ustępie 3 wprowadzono natomiast zasadę dotyczącą rozkładu ciężaru dowodu, nakładając na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z uregulowań tych wynika, że nie wprowadzono odmienności, w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wymogów, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna. Należy podkreślić, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, LEX Nr 27106) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie spełnia żadnego z tych warunków. Co do uzasadnienia faktycznego, to organ odwoławczy ograniczył się do zreferowania przebiegu postępowania, nie ustalając żadnego stanu faktycznego w zakresie dotyczącym wniosku E. M. o przyznanie płatności zwierzęcej. Natomiast w zakresie uzasadnienia prawnego ograniczył się do zacytowania § 4 ust. 1 rozporządzenia i konstatacji, że " Jak wynika z akt sprawy powyższe przesłanki wnioskodawca nie spełnił (pisownia oryginalna), albowiem nie spełnił pkt. 2 § 4 powyższego Rozporządzenia. Tym samym zasadnym było nie przyznanie mu płatności zwierzęcej. Mając na względzie powyższe orzeka się jak w sentencji." Tak sporządzone uzasadnienie powoduje, że rozstrzygnięcie to całkowicie uchyla się spod kontroli sądu. Z tego, co stwierdził organ nie sposób dociec, o jakim punkcie 2 mówi, jakich zatem przesłanek wnioskodawczyni nie spełniła. § 4 rozporządzenia dzieli się na 5 ustępów, z których trzy posiadają punkt drugi. Cytowany w decyzji ustęp 1 paragrafu czwartego, w punkcie drugim wskazuje, że płatność zwierzęca przysługuje, jeżeli rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę - na podstawie wniosku złożonego w 2006r. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że spełnienie przez wnioskodawczynię tego warunku – nie było kwestionowane, natomiast pozostałe punkty drugie, jakie znajdują się w § 4 rozporządzenia dotyczą rejestru koniowatych, zatem nie mogą mieć żadnego zastosowania w niniejszej sprawie. W decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. brak jest również jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, gdzie powoływała się ona na to, iż posiadane przez nią zwierzęta w okresie referencyjnym były wpisane do rejestru, wskazując konkretne numery rejestru. Ta okoliczność wydaje się być niezwykle istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak zdaje się wynikać z decyzji pierwszej instancji brak wpisu zwierząt do rejestru w okresie referencyjnym był przyczyną odmowy przyznania płatności zwierzęcej. Uzasadnienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. nie spełnia jednak również warunków art. 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza w zakresie uzasadnienia prawnego. Poza ogólnym powołaniem się na § 4 rozporządzenia, organ nie zanalizował tego przepisu, a przede wszystkim nie sprecyzował jednoznacznie podstawy prawnej odmowy. Należy na koniec wskazać, iż nie ma również możliwości zweryfikowania przez sąd prawidłowości rozstrzygnięcia na podstawie samych akt sprawy, brak jest w nich bowiem odpisu z rejestru zwierząt gospodarskich, prowadzonego przez Agencję, w zakresie numerów rejestru dotyczących gospodarstwa skarżącej. Jest to dowód istotny, gdyż skarżąca powołuje się na konkretne numery rejestru, twierdząc, że zwierzęta były w okresie referencyjnym zarejestrowane. Jakkolwiek cyt. wyżej art. 3 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazuje, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, to w tym przypadku, wobec prowadzenia rejestru przez Agencję i powołania się przez skarżącą na konkretne numery tego rejestru, dla wyjaśnienia tego faktu to na Agencji spoczywał obowiązek dołączenia stosownego odpisu. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy art. 3 ust. 2 pkt. 1, 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ powinien wyeliminować powyższe wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia; organ wskaże, jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, a w zakresie uzasadnienia prawnego jednoznacznie sprecyzuje, przepis będący podstawą prawną decyzji, ustosunkuje się również szczegółowo do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, zwłaszcza, jeśli nie podzieli ich zasadności Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W W. z dnia ... kwietnia 2008 r. nr ... utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia ... marca 2008 r. 2008 r. Nr ..., w zakresie dotyczącym odmowy przyznania skarżącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.