V SA/Wa 1813/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - ref. staż. Małgorzata Skomiał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę 1. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 8 maja 2008 r. H. P. (dalej Skarżący) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności z tytułu ONW na rok 2008, w którym zadeklarował działki rolne o numerach: [...]. W trakcie prowadzonego postępowania ujawniona została okoliczność wystąpienia tzw. konfliktu kontroli krzyżowej z wnioskiem innego producenta rolnego – A. K., dotycząca dziełek ewidencyjnych [...] i [...], położonych w gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...]. Powyższy konflikt polega na zdeklarowaniu do płatności ww. działek przez H. P. oraz A. K.. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu 22 marca 2010 r. wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2008 uznając, że H. P. nie był faktycznym posiadaczem spornych gruntów na dzień 31.05.2008 r. Organ nie dał wiary wyjaśnieniom B. i H. P., że wiosną siali na spornych działkach pszenicę jarą. Zdaniem Organu to S. B. jako pełnomocnik udowodnił, że A. K. była w posiadaniu spornych działek od wiosny 2008 r., a także na dzień 31.05.2008 r. Od przedmiotowej decyzji H. P. złożył w ustawowym terminie odwołanie do Dyrektora ZOR ARiMR w [...]. W wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego organ II instancji decyzją z dnia [...].07.2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie H. P. wniósł za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. przedmiotową skargę oddalił (sygn. akt I SA/Sz 728/10). Prawidłowość orzeczenia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, czym dał wyraz w wyroku z dnia 24 maja 2012 r. oddalającym skargę kasacyjną złożoną przez H. P. (sygn. akt II GSK 563/11). 2. Następnie, pismem z dnia 9 lutego 2012 r. B. P. – pełnomocnik H. P. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania, wskazując jako podstawę do wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przedmiotowy wniosek został przekazany do rozpatrzenia Dyrektorowi ZOR ARiMR w [...], który w dniu 27 marca 2012 r. postanowieniem Nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu Nr [...]. Na kształt podjętego rozstrzygnięcia miało wpływ ustalenie, że w stosunku do postępowania zakończonego decyzją Nr [...], toczy się postępowanie sądowe. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Prezes ARiMR postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora ZOR ARiMR w [...] z dnia 27 marca 2012 r. Na przedmiotowe postanowienie H. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie (sygn. akt V SA/Wa 2159/12). Skutkiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez Prezesa ARiMR, było wydanie w dniu [...] kwietnia 2013 r. postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie Dyrektora ZOR ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ARiMR wskazał, że należy w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie, celem którego będzie ustalenie czy nie zachodzą przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości wniesienia podania. W związku z powyższym w dniu [...] września 2013 r. Dyrektor ZOR ARiMR w [...] postanowieniem odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu Nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2010 r. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożył w dniu 13 września 2013 r. pełnomocnik strony. Wynikiem rozpatrzenia ww. środka zaskarżenia było wydanie przez Prezesa ARiMR w dniu [...] października 2013 r. postanowienia Nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. 3. Następnie, w dniu 28 października 2013 r. do Dyrektora ZOR ARiMR w [...] wpłynął kolejny wniosek H. P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu Nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wskazując podstawę wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. H. P. podniósł, iż z informacji, które uzyskał "w dniu 26 września w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w [...] o sygn. akt VII Cz 529/13 i VII Ca 541/13 zapadł wyrok, którego podstawą rozstrzygnięcia było uznanie przez Sąd iż prawidłowo prowadzone postępowanie sądowe doprowadziło do ustalenia braku jakiejkolwiek uprawy w roku 2008, a stwierdzono sposób uprawy, który był zgodny z moją deklaracją w roku 2008". W dniu 6 lutego 2014 r. Dyrektor ZOR ARiMR w [...] postanowieniem Nr [...] wznowił postepowanie zakończone decyzją ostateczną tego organu Nr [...]. W wyniku tak wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Organ odmówił uchylenia decyzji Nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że całe dotychczasowe postępowanie – opisane w punkcie 1 uzasadnienia – wykazało, że Skarżący " nie był posiadaczem spornych gruntów i z tego powodu nie przysługiwały mu płatności". Wydany przez Sąd Okręgowy w [...] wyrok z dnia 26.09.2013 r., sygn. akt VII Ca 541/13, VII Cz 529/13 dotyczy kwestii zasądzenia od Koła Łowieckiego "[...]" w [...] odszkodowania za poniesione straty w uprawach i nie stwarza podstaw do modyfikacji decyzji wydanych w niniejszej sprawie. W efekcie wniesionego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...].05.2014 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – zaskarżony akt administracyjny utrzymał w mocy. W motywach zwrócono uwagę, że powołany wyżej wyrok nie dotyczy kwestii posiadania gruntów stanowiących działki o numerach [...] i [...]. Sąd Okręgowy nie zajmował się ustaleniem kto był faktycznym użytkownikiem tych gruntów w 2008 r. Kwestią, którą badał Sąd, była szkoda łowiecka, a co więcej – z uzasadnienia wynika, iż Sąd Okręgowy uznał, że posiadaczem tych działek była A. K., która tak jak Skarżący zadeklarowała je do płatności. Z poczynionych w uzasadnieniu Sądu rozważań nie można wywieźć spełnienia przez Skarżącego przesłanki posiadania tych działek zwłaszcza, iż pracownicy Spółki [...] i [...], którzy wykonywali na nich siew pszenicy ozimej nie potrafili wskazać – zdaniem Sądu – na czyje to zlecenie uczynili. Reasumując Organ wskazał, że skoro Sąd Okręgowy w [...] nie zajmował się oceną kto spełniał przesłanki konieczne do przyznania płatności w 2008 r. (przedmiotem była kwestia odpowiedzialności za wyrządzone szkody przez dzikie zwierzęta w uprawie), to brak było podstaw do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. 4. W skardze – żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zwrócono uwagę, że Prezes ARiMR "błędnie uznał, że Sąd Okręgowy w [...] nie zajmował się oceną, kto spełniał przesłanki konieczne do przyznania płatności w 2008 r. Przedmiotem badania sądu nie było w rzeczywistości prawo do płatności do gruntów rolnych. Jednakże przedmiotem badania była struktura uprawy oraz dobra kultura rolna. Z treści uzasadnienia wynika, że Sąd uznał, że na terenie przedmiotowych działek w plonie głównym wystąpił ugór, a nie uprawa rolnicza. Stwierdzić więc należy, że powyższy wyrok pozwala na stwierdzenie, czy prawidłową była deklaracja A. K. mówiąca o uprawie, czy też wstąpił ugór jak miało to miejsce w przypadku skarżącego. Znamienne jest także określenie strony sporu sądowego, w których występuje po jednej ze stron M. B., a nie A. K., co dodatkowo powinno wykluczyć ją z prawa do płatności na rok 2008". 5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. W kontekście powyższych uwag wskazać należy, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Dostrzec – mając na względzie ten przepis – że Sąd Okręgowy w [...] nie zajmował się ustaleniem kto był faktycznym użytkownikiem działek o numerach [...] i [...] w 2008 roku. Istota sporu sądowego sprowadzała się do ustalenia odszkodowania jakiego domagała się M. B. od Koła Łowieckiego "[...]" za poniesioną szkodę łowiecką. W kontekście twierdzeń Skarżącego zawartych w motywach skargi warto zwrócić uwagę, że Sąd Okręgowy w [...] nie zanegował trafności dopłat przyznanych za rok 2008 A. K.: "Strona pozwana w toku sporu wskazywała na aspekt sprawy toczącej się w postępowaniu administracyjnym, dotyczącej dopłat unijnych za 2008 r., której stroną była A. K.. W tym postępowaniu ustalono, że A. K. była posiadaczem tychże gruntów. Otrzymała w 2008 r. jako posiadacz gospodarstwa dopłaty unijne". V. W ocenie Sądu tych konstatacji nie dostrzega w motywach skargi skarżący. Nie bierze pod uwagę także ustaleń poczynionych w decyzjach o odmowie przyznania płatności, o których była mowa w punkcie 1 uzasadnienia, a także i to, że były one oceniane przez Sądy administracyjne obu instancji. Tak więc treść wyroku Sądu Okręgowego w [...], a także jego motywy nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; w szczególności z tego orzeczenia nie można wywieźć spełnienia przez Skarżącego przesłanki posiadania spornych działek w 2008 r. Końcowo należy zauważyć – odnosząc się do zdania końcowego uzasadnienia skargi – że wznowienie postępowania w tym trybie w żadnej mierze nie może dotyczyć wykluczenia A. K. z prawa do płatności za 2008 r. Dopłaty zostały jej przyznane zupełnie inną decyzją aniżeli załączona do akt sprawy. VI. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.