V SA/Wa 1814/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Asesor WSA Piotr Kraczowski, Protokolant Sylwia Wojtkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z [...] maja 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. nr [...] z [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2007 r. M. K. (dalej: "skarżący") - na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) - złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na 2007 rok do gruntów rolnych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania. W związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w raporcie z kontroli administracyjnej wniosku obszarowego, wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień odnośnie powierzchni działki rolnej D. W dniu [...] września 2007 r. wpłynęła do organu korekta przedmiotowego wniosku. W wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] lutego 2008 r. odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcje w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych nakładając sankcje w wysokości [...]zł, z uwagi na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. po ponownej analizie materiału dowodowego i wyjaśnieniu sprawy decyzją z [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, iż nie narusza ona przepisów prawa. W uzasadnieniu podkreślił m.in., iż błędna korekta wniosku skutkowała wykluczeniem działki rolnej D z płatności. W związku z tym różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 103,44 % (JPO) oraz 120,19 % (UPO). Organ orzekający wyjaśnił, iż podstawę odmowy przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) stanowiły przepisy art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów do produkcji surowców (Dz. U. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r. ze zm.), zgodnie z którym "z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica miedzy zadeklarowanym, a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 30 %, wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy, jeżeli różnica przekracza 50% rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Kwota taka jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę". W dalszej części podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podstawę do odmowy przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) stanowił art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), zgodnie z którym "Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5. Kwota ta podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, o których mowa w tytułach III i IV rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając nieprawidłowości przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz niezgodność działań ARiMR z zasadą zaufania obywatela do organów administracji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady i tryb przyznawania i wypłaty rolnikom jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej krajowej płatności obszarowej, o których mowa w art. 143b i art. 143c rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dal rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) (...) (Dz. U. UE L 270 z dnia 21 października 2003 r., str. 1 ze zm.), w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 4 powołanej ustawy wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości, i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni. Wysokość płatności jest zatem uzależniona od zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych. Zawyżenie zgłoszonej powierzchni gruntów zagrożone jest sankcjami przewidzianymi w prawie wspólnotowym. Jednocześnie jednak, stosownie do art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), który w odniesieniu do systemu jednolitej płatności obszarowej znajduje zastosowanie w oparciu o art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.), obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Zmniejszenie pomocy stosuje się zatem gdy rolnik zawyżył we wniosku deklarowaną powierzchnię gruntów rolnych, o ile było to działanie zawinione. Jest to więc zasadnicza okoliczność, która musi być bezspornie ustalona w toku postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji orzekły, iż skarżący błędnie zadeklarował powierzchnię działki D. Swoje twierdzenia w tym zakresie oparły na wynikach kontroli administracyjnej. Należy zauważyć, iż stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej płatności obszarowe są przyznawane w drodze decyzji. Wydanie tego aktu musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); powoływanej dalej jako "k.p.a.", chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy ustawy obligują organy orzekające w sprawie do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej płatności bezpośredniej oraz płatności uzupełniającej w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Obowiązek ten obciąża zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę. Z kolei przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego decyzji, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, iż w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień producent złożył w dniu [...] września 2007 r. błędną korektę wniosku o przyznanie płatności, w której nie poprawiono błędów z wezwania nr [...], w związku z czym zastosowano wykluczenia dla działki rolnej D położonej na działce ewidencyjnej nr 213. Należy w tym kontekście wyjaśnić, iż w wezwaniu nr [...] z [...] września 2007 r. wskazano na nieścisłości wykryte w trakcie kontroli administracyjnej wniosku obszarowego, polegające na tym, iż suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej deklarowanych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków (uprawnionych do uzyskania jednolitej płatności obszarowej) występujących na tej działce ewidencyjnej w ewidencji gruntów. Ponadto, w wezwaniu wskazano, iż powierzchnia działki rolnej D jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru, uprawnionego do uzyskania jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej. Z kolei organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w złożonej korekcie wniosku powierzchnia działki rolnej D wynosiła 6,09 ha, natomiast powierzchnia działki rolnej D w granicach działki ewidencyjnej o numerze [...] wynosiła 6,31 ha. Powyższy błąd w korekcie wniosku skutkował zatem wykluczeniem działki rolnej D z płatności. W ocenie Sądu, wskazane rozbieżności w uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji powodują, iż w toku całego postępowania skarżący mógł nie zrozumieć dokładnie jakie były faktyczne przyczyny odmowy przyznania płatności. Uzasadnienie decyzji II instancji nie określa bowiem precyzyjnie czy odmowa płatności stanowiła konsekwencję rozbieżności w zakresie powierzchni działki rolnej D w złożonej korekcie wniosku, czy też niewyjaśnienia błędu wniosku polegającego na tym, iż powierzchnia działki rolnej D jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru, uprawnionego do uzyskania jednolitej płatności obszarowej, co podnosi w piśmie z [...] kwietnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. Takie nieprecyzyjne uzasadnienie stanowiska organu narusza art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga przy tym, iż odformalizowanie postępowania w sprawach płatności obszarowych nie zdejmuje z organów orzekających obowiązku uzasadnienia wydawanych rozstrzygnięć w sposób, który w dostateczny stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Należy stwierdzić, iż ustalenia dokonane przez organ odwoławczy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że wniosek zawierał błędne dane i wynikało to z winy samego zainteresowanego, a jedynie takie ustalenia uzasadniały odmowę przyznania jednolitej płatności obszarowej. Treść decyzji, jak i akta sprawy wskazują, iż organ II instancji nie tylko nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, ale także wybiórczo zastosował w sprawie przepisy unijne, pomijając te, które chronią prawa strony tego postępowania, tj. wnioskodawcy. Sąd zauważa bowiem, iż sprawa winna być rozpatrzona również pod kątem zastosowania przywołanego powyżej art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wprowadzającego wyjątki od stosowania wyłączeń i obniżek. Skarżący jest osobą niewidomą i, jak wskazał w piśmie z [...] maja 2008 r. skierowanym do organu odwoławczego, z uwagi na brak możliwości samodzielnego zapoznania się ze stosownymi objaśnieniami, przy wypełnianiu wniosku korzystał z pomocy pracowników Ośrodka Doradztwa Rolniczego w W. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownie prowadzonym przez organ II instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.