V SA/Wa 1824/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi "(...) " Sp. z o.o. Sp. komandytowa w G. na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 17 lipca 2014 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez "[...] Usługowe [...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa (dalej: wnioskodawca, skarżąca) jest stanowisko Ministra Gospodarki zawarte w piśmie z[...] czerwca 2014r. nr [...] informujące o uznaniu za niezasadny protestu skarżącej z 19 maja 2014 r. dotyczącego oceny wniosku o dofinansowanie nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Wdrożenie przez firmę [...] autorskiej technologii mechanizmu podnoszenia i domykania drzwiczek kominkowych", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, Oś priorytetowa 4 – Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.4- Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym. Pismem z 13 maja 2014 r. strona została poinformowana przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, iż wniosek o udzielenie wsparcia w wyniku oceny merytorycznej uzyskał 55 punktów. Ze względu na niewystarczającą liczbę punktów otrzymanych podczas oceny merytorycznej fakultatywnej projekt nie został przekazany do oceny dokonywanej przez panel ekspertów. Minimalna ilość punktów pozwalających na skierowanie projektu do oceny dokonywanej przez panel ekspertów to 60 pkt. Skarżąca pismem z [...] maja 2014 r. wniosła protest od wyników oceny projektu. Minister Gospodarki (Instytucja Pośrednicząca), pismem z [...] czerwca 2014 r. poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu Minister odnosząc się do oceny kryterium fakultatywnego Innowacja produktowa stanowi innowację o znaczeniu światowym (kryterium 1) wskazał, iż z dokumentacji aplikacyjnej wynika, że wnioskodawca nie wykazał konkretnych właściwości parametrów technicznych i użytkowych, które bezwzględnie przesądzają o przewadze jego produktu nad ofertą konkurencji. Odnosząc się do oceny kryterium Nowy lub zasadniczo ulepszony produkt będący wynikiem realizacji projektu będzie konkurencyjny na rynku europejskim lub międzynarodowym (kryterium 5) IP wyjaśniła, iż wnioskodawca wykazał konkurencyjność swojego wyrobu na rynku polskim i europejskim przedstawiając porównanie cech swojego innowacyjnego wyrobu z wyrobami niemieckiej firmy [...] której wyroby, na podstawie źródeł przytoczonych przez wnioskodawcę, można uznać za najlepsze w Europie. Wnioskodawca podał również, że wyroby tej firmy obecne są również na rynku amerykańskim, ale brak jest wykazania, że na rynku tym nie występują wyroby o cechach lepszych oraz, że preferencje potencjalnych klientów są takie same jak w Europie. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. informację z [...] czerwca 2014 r. Skarżąca zarzuciła przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo, tj: 1) art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 26 ust. 2 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, z późn. zm.); zwanej dalej: "ustawa z.p.p.r." poprzez ich niezastosowanie sprowadzające się do niezapewnienia przez instytucję zarządzającą przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a to w zakresie kryterium fakultatywnego merytorycznego numer 5 właściwego dla Działania 4.4; 2) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy z.p.p.r. poprzez dokonywanie dowolnej, a nie swobodnej oceny wniosku w zakresie kryterium fakultatywnego nr 1 i nr 5, przejawiającej się w szczególności w: a) całkowitym braku przedstawienia uzasadnienia dla ferowanych przez organy twierdzeń co do braku innowacyjności produktu będącego wynikiem realizacji projektu objętego wnioskiem, b) całkowitym braku przedstawienia uzasadnienia dla twierdzeń podnoszonych w opozycji do faktów i twierdzeń przedstawionych przez skarżącego, c) naruszenie zasad logicznego myślenia przy ocenie spełnienia przez produkt skarżącego wymogu innowacyjności o zasięgu światowym, d) całkowite pominięcie przedstawionych przez skarżącego planów eksportowych produktu i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący nie planuje eksportować swojego produktu. Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko i argumenty zaprezentowane w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Gospodarki, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 26 ust. 2 ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek dokonywania oceny projektu z uwzględnieniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz z zapewnieniem przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej lub Instytucji Pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Oś priorytetowa 4 – Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.4- Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr K [...] w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z.p.p.r., rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. z 2012 r., poz. 438) oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007-2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przesądowego). Ponadto, sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 4 – Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.4- Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy przez Instytucję Wdrażającą – Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej. Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie został umieszczony m.in. "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu". Wszyscy zgłaszający wnioski do konkursu mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż projekt podczas oceny merytorycznej przeprowadzonej na podstawie kryteriów fakultatywnych uzyskał 0 punktów w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 Innowacja produktowa stanowi innowację o znaczeniu świtowym oraz 5 punktów w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 5 Nowy lub zasadniczo ulepszony produkt będący wynikiem realizacji projektu będzie konkurencyjny na rynku europejskim lub międzynarodowym. W pierwszej kolejności ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów należy uznać, iż jest on nieuprawniony. W ocenie skarżącej, w zakresie oceny kryterium nr 5 dochodzi do pewnej niekonsekwencji. Z jednej strony bowiem wnioskodawca zobligowany jest przedstawić analizę konkurencyjności w stosunku do produktów konkurencyjnych oferowanych/sprzedawanych na terenie poszczególnych krajów, z drugiej strony natomiast, punkty są przyznawane za wykazanie konkurencyjności w stosunku do produktów wytwarzanych na terenie poszczególnych krajów, w zależności od tego, czy znajdują się one w Europie, czy też nie. Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG w odniesieniu do kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 5 wskazano, iż celem kryterium jest przede wszystkim premiowanie projektów, których wynikiem będą produkty (wyroby lub usługi) posiadające potencjał i możliwości skutecznego konkurowania na rynkach zagranicznych. Konkurencyjność produktów będzie jednakże w tym kryterium rozpatrywana nie pod kątem możliwości ich eksportu i sprzedaży na rynkach zagranicznych, ale w szczególności w kontekście potencjału i możliwości osiągania przewag konkurencyjnych w stosunku do produktów wytwarzanych na terenie innych niż Polska krajów europejskich lub krajów pozaeuropejskich / usług świadczonych przez inne niż polskie podmioty europejskie lub pozaeuropejskie. Oceniający sprawdzi, czy określone przez wnioskodawcę cechy produktu powstałego w wyniku realizacji projektu wskazują na istnienie jego przewag względem innych konkurencyjnych produktów występujących na danym krajowym rynku docelowym. Wskazane cechy mogą dotyczyć funkcjonalności i użyteczności produktu, rozwiązań technicznych zastosowanych w nowym lub znacząco ulepszonym produkcie, elementów oferty marketingowej itp. – dobór rodzajów tych cech leży po stronie wnioskodawcy. Ponadto oceniający zweryfikuje, czy poza wskazaniem ww. wybranych cech wnioskodawca przedstawił także krótką analizę porównawczą swojego produktu będącego wynikiem realizacji projektu oraz analogicznych/podobnych/substytucyjnych produktów konkurencyjnych oferowanych/sprzedawanych na wybranych rynkach docelowych wraz z podaniem nazw krajów, w których wytwarzane są konkurencyjne produkty lub nazw krajów, z których pochodzą podmioty świadczące konkurencyjne usługi. W przypadku, kiedy wnioskodawca wykaże, ze produkt powstały w wyniku realizacji projektu jest w stanie skutecznie konkurować jedynie z produktami wytworzonymi na terenie innych niż Polska krajów europejskich / usług świadczonych przez inne niż polskie podmioty europejskie – oceniający przyzna 5 punktów. Natomiast w przypadku, kiedy wnioskodawca wykaże, że produkt powstały w wyniku realizacji projektu jest w stanie skutecznie konkurować wyłącznie lub dodatkowo także z produktami wytworzonymi na terenie krajów pozaeuropejskich / usługami świadczonymi przez pozaeuropejskie podmioty – oceniający przyzna 10 pkt. Pod pojęciem kraju, na terenie którego wytwarzane są konkurencyjne produkty rozumieć należy kraj, w którym określony produkt został całkowicie uzyskany, lub w którym został poddany obróbce lub przetworzeniu decydującym o najwyższym udziale wartości dodanej (tj. wartość dodana w tym kraju przewyższa wartość udziałów z innych krajów, w których produkowane były elementy związane z tym produktem). Wnioskodawca w opisie zawartym w pkt 17.6 wniosku przedstawił trzy cechy podstawowe ulepszonego produktu, stanowiące o jego konkurencyjności i przyrównał nowy produkt do produktów podmiotu oferującego podobne produkty na rynkach Europy. Do porównania wybrano produkty firmy konkurencyjnej[...] GmbH z Niemiec, która produkuje, zdaniem wnioskodawcy, najbardziej innowacyjny produkt na świecie. Skarżąca podała również, że wyroby firmy [...] są obecne na rynku amerykańskim, ale nie wykazała, że na rynku tym nie występują wyroby o cechach lepszych oraz, że preferencje potencjalnych klientów są takie same jak w Europie. IW zasadnie uznała zatem, iż wnioskodawca dokonał, na tle wybranych cech, analizy porównawczej swojego produktu tylko z produktem firmy z Niemiec, co skutkowało przyznaniem przez oceniających 5 pkt w zakresie oceny spełnienia spornego kryterium. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał aby reguły, w oparciu o które organy dokonywały oceny w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 5 były uznaniowe. W świetle opisu kryterium zawartego w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG nie może bowiem budzić wątpliwości trafność oceny, iż wnioskodawca nie wykazał, że produkt powstały w wyniku realizacji projektu jest w stanie skutecznie konkurować wyłącznie lub dodatkowo także z produktami wytworzonymi na terenie krajów pozaeuropejskich / usługami świadczonymi przez pozaeuropejskie podmioty. Należy również zauważyć, iż, wbrew stanowisku skarżącej, błędne stwierdzenie przez jednego z ekspertów, iż wnioskodawca nie planuje eksportu swojego produktu pozostaje bez wpływu na prawidłowość oceny w zakresie kryterium nr 5. Konkurencyjność produktów będących wynikiem realizacji projektu była bowiem w zakresie spornego kryterium rozpatrywana nie pod kątem możliwości ich eksportu i sprzedaży na rynkach zagranicznych, ale w szczególności w kontekście potencjału i możliwości osiągania przewag konkurencyjnych w stosunku do produktów wytwarzanych na terenie innych niż Polska krajów europejskich lub krajów pozaeuropejskich / usług świadczonych przez inne niż polskie podmioty europejskie lub pozaeuropejskie. Nie jest uprawnione stwierdzenie skarżącej, iż działanie PARP, jak i Ministra Gospodarki naruszało wyrażoną w art. 26 ust. 2 ustawy z.p.p.r. zasadę przejrzystości. Skarżąca nie wykazała bowiem, iż ocena został dokonana z pominięciem treści dokumentów takich jak Przewodnik, czy Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach PO IG, które są wiążące zarówno dla wnioskodawcy ubiegającego się o dofinansowanie, jak również dla oceniających oraz dla IP przy rozpatrywaniu protestu. Za niezasadny Sąd uznał ponadto zarzut dokonania wadliwej oceny w zakresie kryterium nr 1 poprzez brak odniesienia do innowacji produktowej. W opisie spornego kryterium wyjaśniono, iż wnioskodawca powinien wskazać konkretne właściwości / parametry techniczne i użytkowe, które bezwzględnie przesądzają o przewadze produktu nad innymi, najbardziej innowacyjnymi w danej branży (powinien zatem wskazać najbardziej innowacyjne produkty konkurencyjne i pokazać wyższość własnego produktu). Oceniający nr 2 wyjaśnił w uzasadnieniu oceny dlaczego uznał, iż proponowana innowacja produktowa w postaci mechanizmu podnoszenia i domykania drzwiczek kominkowych stanowi jeden z wielu przykładów możliwych usprawnień procesu eksploatacji wkładów kominkowych i nie może być uznana jako innowacja o znaczeniu światowym. Z tych względów Sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Instytucji Pośredniczącej i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.