V SA/Wa 1831/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska – Szary, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Daniel Zdzieszyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... sierpnia 2009 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz H. Z. kwotę ... (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. H. Z. (zwany dalej: Skarżącą) wnioskiem z ... kwietnia 2008 r. złożonym w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (AR i MR) w W. wystąpiła o przyznanie płatności na rok 2008. We wniosku do przyznania płatności zadeklarowała działki rolne w ramach: jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W wyniku kontroli administracyjnej we wniosku organ stwierdził nieścisłości odnośnie deklarowanych działek ewidencyjnych i ... sierpnia 2008 r. wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi Skarżąca złożyła ... września 2008 r. korektę wniosku w której podzieliła działkę rolną ... o powierzchni ... ha oraz ... o powierzchni ... ha. ... października 2008 r. w gospodarstwie Skarżącej przeprowadzona została kontrola metodą inspekcji terenowej w wyniku której stwierdzono na działce rolnej ... powierzchnię – ... ha w stosunku do deklarowanej – ... ha. Ponadto w uwagach protokołu z czynności kontrolnych widnieje zapis, że działka rolna ... o powierzchni ... ha nie kwalifikuje się do płatności ze względu na zaniechanie produkcji rolniczej "stwierdzono pozostałości licznych samosiewów świerka". Skarżąca pismem z ... listopada 2008 r. złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli, w których podniosła, że w raporcie błędnie wpisano wszystkie wchodzące w skład gospodarstwa działki pod jednym oznaczeniem ..., choć Skarżąca zgłosiła w korekcie wniosku jej rozdzielenie na dwie odrębne .... Zakwestionowała uwagi zamieszczone w rubryce 86, nie istnieją bowiem na obszarze gospodarstwa dwie działki o podanych prze kontrolujących powierzchniach: ... ha i ... ha. Nie zgodziła się z zarzutem, że zadeklarowane do dopłat powierzchnie działek rolnych są większe od rzeczywistych, ponieważ nie wiadomo co zmierzono podczas kontroli, a zadeklarowane powierzchnie są zgodne z danymi zawartymi w wypisie z rejestru i wykonanymi przez Skarżącą pomiarami. Skarżącą nie zgodziła się również ze stwierdzeniem o nieprzestrzeganiu norm dobrej kultury rolnej (DKR) oraz zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej na całej działce, ponieważ na tych działkach wykonała wszystkie niezbędne prace do przywrócenia tym działkom rolniczego charakteru. Kierownik Biura Powiatowego AR i MR decyzją z ... maja 2009 r. nr ...– wydaną na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r. str. 1 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) – odmówił Skarżącej jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości ... zł. Organ wyjaśnił, że ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolitą płatnością obszarową płatność została odmówiona i została nałożona sankcja. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności wynosiła ... ha, a powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli wyniosła ... ha, a więc stwierdzono zawyżenie powierzchni o ... ha. Wyliczona procentowa różnica między powyższymi wielkościami wynosi więcej niż 50%, co skutkowało odmową przyznania wnioskowanej płatności i nałożeniem sankcji. Skarżąca ... czerwca 2009 r. złożyła od powyższej decyzji odwołanie w którym zakwestionowała wyniki przeprowadzonej w jej gospodarstwie kontroli. Wskazała, że uzasadnienie decyzji zawiera zasadniczy błąd, bowiem w złożonym wniosku o przyznanie płatności na 2008 r. nie deklarowała jednej działki o powierzchni ... ha tylko dwie, odrębne działki rolne oznaczone symbolem ... o powierzchni ... ha i ... o powierzchni ... ha. Obie działki są odrębne, oddzielone od siebie na całej długości działką gminną, a więc nie kwalifikują się do zgłoszenia do dopłat JPO jako całość o powierzchni ... ha. Skarżąca zarzuciła także, że zakwestionowane przez kontrolujących jako "nieużytkowane rolnicze" grunty były ugorowane zgodnie ze znanymi jej normami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.). Zdaniem Skarżącej wyjaśnienia wymaga informacja zawarta w protokołach pokontrolnych o powierzchni zakwestionowanej działki, gdyż w jej gospodarstwie nie ma tak dużej działki w dodatku z pozostałościami samosiewów świerka. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego AR i MR w W. decyzją z ... sierpnia 2009 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w całości zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył argumentację jak w decyzji I instancji dodatkowo wyjaśnił, że na skutek podnoszonych przez Skarżącą okoliczności oraz podjętych w tym zakresie wątpliwości, skierował sprawę do kontroli na miejscu. W odpowiedzi na powyższe uzyskał odpowiedź, iż kontrola przeprowadzona ... października 2008 r. wykonana została poprawnie i ponowna kontrola jest niezasadna. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości jednoznacznie obrazują zdjęcia podczas niej wykonane. W związku, z powyższym organ nie znalazł podstaw do podważenia jej wiarygodności. Zwrócił uwagę na wagę dowodu z protokołu i podkreślił, że kontrole prowadzone mogą być tylko przez określone podmioty spełniające ustalone w przepisach warunki. W świetle powyższego dowodowi z protokołu kontroli – właśnie z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne – co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. Sygn. akt II GSK 492/07). Organ odwoławczy po szczegółowej analizie dokumentacji zgromadzonej w sprawie uznał, iż brak jest podstaw do kwestionowania wyników przeprowadzonej kontroli na miejscu w związku, z czym zaskarżona decyzja została wydana zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa. Na powyższą decyzję Skarżąca ... października 2009 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której wniosła o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2. wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 3. art. 8 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy, co nosi znamiona rozstrzygnięcia dowolnego i nie opartego na przepisach prawa; 4. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji; 5. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nierozpatrzenie zarówno przez organ II instancji, jak i organ I instancji, całego materiału dowodowego; 6. art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; 7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W motywach skargi Skarżąca podkreśliła, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można w żaden sposób określić okoliczności, które stanowiły podstawę do wydania decyzji odwoławczej, a to: na jakiej podstawie uznano, że kontrola w gospodarstwie przeprowadzona została w sposób prawidłowy i rzetelny; na jakiej podstawie uznano, że niezasadne są zgłaszane w toku postępowania zarzuty Skarżącej dotyczące sposobu przeprowadzenia i wyników kontroli; a także organ nie wyjaśnił dlaczego nie przeprowadził żadnych czynności w celu faktycznej weryfikacji zarzutów zgłaszanych przez Skarżącą. Skarżąca zarzuciła, że wykonanie w trakcie inspekcji terenowej szkic pomiaru działek rolnych jest dokumentem z którego nic nie wynika, ponieważ nie zawiera objaśnień zastosowanych na nim objaśnień, brak jest jakiejkolwiek legendy. Ze szkicu nie sposób ustalić, gdzie znajduje się obszar zadeklarowany przez Skarżącą, a gdzie znajdują się granice obszaru stwierdzonego w trakcie kontroli. Skarżąca zwróciła uwagę, że przeprowadzający kontrolę terenową L. "G." SA w piśmie z ... czerwca 2009 r. stwierdził, iż "w przypadku faktycznego braku użytkowania gruntu granice działek ulegają w terenie zatarciu. Działka z każdej stron otoczona jest obszarami o znaczeniu komunikacyjnym, w związku z czym pomiar mógł częściowo objąć tereny poboczy bez porostu trwałego.". Tak więc ze stwierdzeń tych wynika, że podmiot przeprowadzający kontrolę nie znał, ani też nie ustalił granic działek, co podważa wiarygodność wyników przeprowadzonej inspekcji. Skarżąca podkreśliła, że istotne znaczenie ma również to, iż jej gospodarstwo graniczy z terenami stanowiącymi własność PKP, przez które przebiega linia kolejowa. W związku z czym istotne jest więc rozgraniczenie gospodarstwa i terenów kolejowych, a wzdłuż takiej granicy istnieje strefa buforowa, która nie jest wykorzystywana rolniczo. Ponadto Skarżąca wskazała, iż nie zgłaszała do płatności zalesionej części swojego gospodarstwa, a pomimo to zalesiona część jest objęta fotograficzną dokumentacją z przeprowadzonej inspekcji. Skarżąca zaznaczyła, że w pismach składanych w toku sprawy, zgłaszane przez nią powierzchnie oparte były na danych z ewidencji gruntów oraz wynikach przeprowadzonych przez Skarżącą pomiarów. W ocenie Skarżącej podane przez nią dane są wiarygodne i odpowiadają stanowi faktycznemu. Skarżąca zarzuciła także, że nie jest uzasadniony postawiony jej zarzut nieutrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. W toku postępowania wskazano, że Skarżąca powinna ugorowany teren użytkować płużnie, podczas gdy Skarżąca dokonała jedynie jego odchwaszczenia. Zarzut ten jest chybiony, ponieważ zgodnie z treścią instrukcji wypełniania wniosku o płatności (pkt A.4 instrukcji), w przypadku, gruntów ornych ugorowanie ma miejsce wtedy, gdy grunt podlegał co najmniej raz w roku w terminie do ... lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Skarżąca wymogi te spełniła, dokonując spryskania gruntów środkiem chwastobójczym. Instrukcja w ogóle nie stawia wymogu płużenia gruntów, tak więc zarzut ten jest całkowicie nieuzasadniony. W odpowiedzi na skargę Dyrektor M. Oddziału Regionalnego AR i MR w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko faktyczne i prawne prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, ponieważ dotknięta jest naruszeniami o takim właśnie charakterze. W szczególności organ naruszył w sposób istotny – jak trafnie zarzuca Skarżąca – art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy nie uczynił zadość wymogowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także nie przeprowadził w istocie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów w zakresie prawidłowego wskazania konkretnych dowodów, na podstawie których stwierdzono różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną w ramach płatności obszarowych, a powierzchnią uprawnioną do przyznania płatności. Motywy zaskarżonej decyzji sprowadzają się jedynie do streszczenia przebiegu postępowania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu z ... czerwca 2009 r. a dotyczących m.in. tego, że Skarżąca nie deklarowała jednej działki o powierzchni ...ha tylko dwie, odrębne działki rolne oznaczone symbolem ... o powierzchni ...ha i ... o powierzchni... ha, które są działkami odrębnymi oddzielonymi od siebie na całej długości działką gminną, a więc nie kwalifikują się do zgłoszenia do JPO jako całość o powierzchni ... ha. Nie odniósł się także do zarzutu, że zakwestionowane przez kontrolujących jako "nieużytkowane rolniczo" grunty były ugorowane zgodnie ze znanymi jej normami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ... marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Sąd zwraca uwagę, że rozważania organu odwoławczego w zakresie przedstawienia dowodów, w oparciu o które ustalono fakty będące podstawą decyzji odmownej i nałożenia sankcji, ograniczają się jedynie do powołania się na ustalenia zawarte w protokole kontroli na miejscu z ... października 2008 r. i podkreślenia – z powołaniem się na wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 – wagi tego dowodu. Sąd podziela pogląd wyrażony powyższym wyroku, że protokół z kontroli jest istotnym dowodem stanowiącym podstawę do ustaleń faktycznych organów orzekających i uznaje – co do zasady – wiarygodność dowodu z protokołu kontroli. Równocześnie jednak zauważa, iż Naczelny Sąd Administracyjny w tym samym wyroku zaznaczył, że ustalenia wynikające z protokołu kontroli – nawet jeżeli protokół ten spełnia wszystkie wymogi formalne i jeśli sporządzony został przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje – mogą zostać podważone. Fakt, że z czynności kontrolnych sporządzany jest protokół i że jest on dowodem na okoliczność spełnienia warunków przyznania płatności nie wyłącza – na zasadach ogólnych – dopuszczenia innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie takie okoliczności zdaniem Sądu zaistniały i nie zostały one wyjaśnione. Zauważyć przy tym należy, że sam organ na etapie postępowania odwoławczego miał zastrzeżenia co do prawidłowości przeprowadzonej kontroli, bowiem pismem z ... lipca 2009 r. (k.... akt adm.) wnioskował o przeprowadzenie kontroli na miejscu, motywując to tym, że "ze zdjęć wykonanych podczas kontroli nie można stwierdzić istnienia nieprawidłowości wskazanych przez wnioskodawczynię na działce". Również w odpowiedzi na skardze organ wyraził opinię, że przeprowadzenie dowodu z powtórnej kontroli przedmiotowego gospodarstwa może być istotne dla sprawy (k. ... akt sąd., str. ... akapit pierwsze odpowiedzi na skargę). W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnia, że "stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości jednoznacznie obrazują zdjęcia podczas niej wykonane". Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy znajdują się ... nieczytelne kserokopie zdjęć (w istocie ..., ponieważ zdjęcia o nr ... na kartach ... przedstawiają to samo) z ... wykonanych w trakcie kontroli fotografii (część XI pole 84 raportu kontroli k. ... akt adm.). Ta okoliczność również uniemożliwiła Sądowi zweryfikowanie działań organów administracyjnych a także podjętej w toku postępowania decyzji administracyjnej. W tym miejscu podkreślenia wymaga okoliczność, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wraz z wpłynięciem do organu administracyjnego wniosku Skarżącej. Kontrola gospodarstwa Skarżącej odbyła się zatem w toku postępowania administracyjnego i była jego etapem. W tym zakresie obowiązują standardy przewidziane w k.p.a., chyba że z przepisów szczególnych wynika co innego. Dokumentacja powstała w toku kontroli i po jej przeprowadzeniu, w tym również fotografie, do których odwołuje się organ w decyzji administracyjnej, powinny zatem stanowić integralną część akt sprawy. Jednoczenie zauważyć należy, że zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Organ ma zatem ustawowy obowiązek przekazania kompletnych akt, a nie tylko tych fragmentów, które uzna za stosowne. Zatem to nie Sąd ani też nie Skarżący zabiegają o przekazanie przez organ całości akt do Sądu. To bowiem rzeczą tego organu jest przekazanie w ustawowym terminie z urzędu akt sprawy do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Organ administracyjny odwołując się do określonych dowodów winien zadbać o to ażeby dowody te były w aktach sprawy. W przeciwnym wypadku ograniczona jest możliwość weryfikacji decyzji, a w szczególności poprawności ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Wobec powyższych uchybień merytoryczna kontrola legalności badanej decyzji administracyjnej wymyka się skutecznej ocenie Sądu, a tym samym nie pozwala zweryfikować zasadności odmowy przyznania wnioskowanych płatności i nałożenia sankcji. Tym samym decyzja nie spełnia przewidzianych w powołanych wyżej przepisach standardów, co w sposób oczywisty mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji należało zaskarżoną decyzję uchylić. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien rozpatrzyć wniosek Skarżącej w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalić na nowo stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia należy w szczególności odnieść się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez Skarżącą w trakcie postępowania i w odwołaniu, a dotyczących: dokonanych pomiarów jednej działki ... zamiast zgłoszonych dwóch (...) i wyjaśnienia, czy pomiary te uwzględniały okalające działkę nr ... strefy buforowe linii kolejowej i dróg, a także wyjaśnić – w przypadku podtrzymania przez organ stanowiska, że działka nr ... nie kwalifikuje się do dopłat z powodu występowania licznych samosiewów świerka – czy dokonane przez Skarżącą na działce nr ... zabiegi rolne (opryski środkiem chwastobójczym) nie wypełniły wymogów gruntu ugorowanego w świetle rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w trybie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.