V SA/Wa 1835/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi C.E. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz C.E. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez C. E. W. jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z treści ww. rozstrzygnięcia Wojewody [...] C. E. W. wjechał na terytorium RP w dniu [...].02.2007 r., legitymując się ważnym paszportem Nigerii oraz zamieszczoną w nim wizą długoterminową nr [...] wydaną w celu dydaktycznym, upoważniającą do pobytu na terytorium RP przez okres [...] dni (od [...].01.2007 r. do [...].09.2007 r.). Następnie na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2007 r. cudzoziemiec uzyskał zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony do dnia [...].10.2008 r. W dniu [...].09.2008 r. C. E. W. ponownie zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w związku z kontynuacją nauki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z [...].12.2008 r. ww. organ odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Od przedmiotowej decyzji cudzoziemiec nie złożył odwołania. W dniu [...].01.2009 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek C. E. W. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53a ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2006 r. nr 234, poz. 1694 z późn. zm.).Decyzją z 11.02.2009 r. ww. organ odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia uznając, iż nie istnieją żadne wyjątkowe okoliczności uniemożliwiające wyjazd cudzoziemca z Polski, brak zatem przesłanek do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik strony złożył odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaś w dniu 5.03.2009 r. wniósł o zawieszenie postępowania w ww. sprawie. Postanowieniem z [...].03.2009 r. Szef Urzędu zawiesił postępowanie odwoławcze w powyższej sprawie. W dniu [...].02.2009 r. pełnomocnik cudzoziemca zwrócił się do Wojewody [...] o uchylenie decyzji z [...].12.2008 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w trybie art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).Decyzją z dnia [...].03.2009 r. Wojewoda odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji stwierdzając, że nie podlega ona uchyleniu w trybie art. 154 § 1 k.p.a., gdyż tryb ten ma zastosowanie jedynie w przypadku decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego, nie dotyczy natomiast decyzji obligatoryjnych. Od powyższej decyzji cudzoziemiec odwołał się. W dniu [...].07.2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy ww. decyzję wskazując w uzasadnieniu, iż wobec C. E. W. zachodzi przesłanka wymieniona w art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zatem organ był zobligowany do wydania decyzji orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W dniu 28.08.2009 r. C. E. W. po raz kolejny zwrócił się do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Jako podstawę wskazał art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Powyższy wniosek organ uznał za bezprzedmiotowy, a postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony umorzono decyzją z [...].11.2009 r. Jak wynika z treści znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy decyzji Wojewody [...] (decyzja z [...].01.2010 r.), od decyzji z [...].11.2009 r. wniesione zostało odwołanie, które jest przedmiotem rozpoznania organu II instancji. Uprzednio, tj. [...].04.2009 r. Komendant Placówki Straży Granicznej [...] zwrócił się z wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie decyzji o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatela N. – C. E. W. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski nielegalnie, a tym samym spełnia przesłanki określone w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W dniu [...] stycznia 2010 r. Wojewoda [...] wydał decyzję o numerze [...], w której - na podstawie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach - orzekł o wydaleniu [...] z terytorium RP. Organ wyjaśnił, iż od dnia 13.12.2008 r. cudzoziemiec przebywa na terytorium RP nielegalnie. Jednocześnie Wojewoda [...] powołał art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww. regulacji wynika, że decyzji o wydaleniu cudzoziemca nie wydaje się, a wydanej nie wykonuje, jeżeli zachodzą przesłanki do udzielenia zgody na pobyt tolerowany, zaś cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jego wydalenie mogłoby nastąpić jedynie do kraju, w którym zagrożone byłoby jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego, w którym mógłby zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu lub być zmuszony do pracy lub pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego albo być ukarany bez podstawy prawnej w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Wojewoda [...] zaznaczył, iż cudzoziemiec nigdy nie wskazywał, że obawia się powrotu do kraju pochodzenia, nie podnosił też żadnych okoliczności, które w rozumieniu Konwencji uzasadniałyby wydanie zgody na pobyt tolerowany. Ponadto analiza akt dotychczasowych postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawie cudzoziemca również nie wykazała, by życie, zdrowie i wolność C. E. W., w razie jego powrotu do kraju pochodzenia zostały narażone w sposób, o którym mowa w Konwencji Rzymskiej. Ponadto, Cudzoziemiec wielokrotnie potwierdzał, że do Polski wjechał celem podjęcia nauki. W piśmie z dnia 8 lutego 2010 r. pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2010 r., nr [...], wydanej przez Wojewodę [...] . Ww. decyzji zarzucił: - naruszenie art. 10 k.p.a, poprzez niezapewnienie odwołującemu możliwości wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie niniejszego postępowania w sytuacji, kiedy rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowań mających na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki do udzielenia odwołującemu zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na czas oznaczony, - nieprawidłowe zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Jednocześnie pełnomocnik zainteresowanego wskazał, iż organ I instancji pominął fakt, że z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. przed organem l instancji prowadzone jest postępowanie (sygn. sprawy: [...]), w którym nie zapadło dotąd żadne rozstrzygnięcie. W dniu 12 maja 2010 r. pełnomocnik cudzoziemca zwrócił się do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o umorzenie postępowania gdyż stało się ono bezprzedmiotowe, ponieważ [...] opuścił terytorium RP. Decyzją z [...] maja 2010 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję o numerze [...], którą umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając decyzję, organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 105 § 2 k.p.a. organ może umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Szefa Urzędu pełnomocnik [...] zwrócił się o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż Szef Urzędu, pomimo istniejących przesłanek nie uchylił decyzji organu I instancji i nie umorzył z urzędu postępowania w sprawie wydalenia skarżącego z terytorium RP. Ponadto organ nieprawidłowo przyjął, iż w piśmie z dnia 12 maja 2010 r. zawarty został wniosek o umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy pełnomocnik zainteresowanego wskazywał, że zachodzą przesłanki do umorzenia z urzędu postępowania o wydalenie wszczętego na wniosek Komendanta Straży Granicznej [...]. Pełnomocnik wyjaśnił, iż postępowanie o wydalenie stało się bezprzedmiotowe ze względu na fakt dobrowolnego opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Polski. Wobec powyższego w niniejszej sprawie stracił zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, na którym organ oparł decyzje o wydaleniu. W tej sytuacji postępowanie w sprawie wydalenia cudzoziemca stało się bezprzedmiotowe i winno być umorzone z urzędu. W przedmiotowej sprawie nie było możliwości zastosowania art. 105 § 2 k.p.a. gdyż skarżący nie był stroną, która żądała wszczęcia postępowania o wydalenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Szef Urzędu wyjaśnił, iż w dniu 12 maja 2010 r. pełnomocnik cudzoziemca zwrócił się z pismem, w którym wskazał, iż zachodzą okoliczności umorzenia postępowania. Jako podstawę prawną umorzenia pełnomocnik wskazał art. 105 § 1 k.p.a. jednakże "w dacie pisma brak było dostatecznych dokumentów uzasadniających wydanie decyzji w tym trybie". Organ wskazał, że skoro pełnomocnik skarżącego zwrócił się o umorzenie postępowania odwoławczego, zaś organ nie posiadał żadnych innych dowodów potwierdzających możliwość umorzenia postępowania z urzędu, to prawidłowym było zastosowanie art. 105 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Badając skargę z tego punktu widzenia Sąd uznał, że jest ona zasadna, chociaż nie podzielił wszystkich zawartych w niej twierdzeń. Przede wszystkim zasadny jest zarzut błędnego przyjęcia przez organ, iż skarżący pismem z dnia 12 maja 2010r. złożył wniosek o umorzenie postępowania odwoławczego i błąd ten miał zasadniczy wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż jego pisma z 12 maja 2010r. nie sposób uznać za wniosek o umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. Po pierwsze, w treści pisma wyraźnie powołano art. 105 § 1 k.p.a., wskazując, że dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe ( a nie tylko postępowanie odwoławcze). Po drugie o intencji strony wskazującej na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wskazuje treść uzasadnienia tego pisma, gdzie pełnomocnik skarżącego powołuje się na opuszczenie przez skarżącego terytorium RP oraz udanie się do kraju pochodzenia. Jednocześnie wskazuje, że jego zdaniem w zawiązku z powołanymi faktami postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W tej sytuacji, zdaniem sądu nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. Trzeba przypomnieć, że organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wśród przyczyn bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego wymienia się się, np. przypadek, kiedy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, ale również sytuację, gdy strona cofnie odwołanie ( art. 137 k.p.a.). Jak wyżej wskazano, żadne przesłanki nie wskazują, aby pismo pełn. skarżącego z 12 maja 2010r. można było poczytać za cofnięcie odwołania. Dlatego też organ nie będąc związany wnioskiem strony o umorzenie postępowania, ani jej poglądem o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie o wydalenie wobec dobrowolnego wykonania przez nią decyzji I instancji winien doprowadzić do końca postępowanie odwoławcze i w zależności od jego wyników wydać którąś z decyzji opisanych w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 k.p.a. Na marginesie można jeszcze dodać, że w sytuacji, kiedy intencja wnoszącego pismo w sprawie nie wydaje się organowi jasna może skorzystać z trybu art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. Wskazanie w piśmie ( podaniu) żądania wyznacza przedmiot i zakres postępowania zaś w sytuacji braku, czy nieprecyzyjnego określenia żądania organ obowiązany jest wyjaśnić jego rzeczywistą treść. W żadnym jednak wypadku organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony por. wyrok NSA z 11.06.1990r., I SA 367/90 ( opubl. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał :" Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji". Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienie jest wadliwe, wbrew intencji wnoszącego pismo z 12 maja 2010r. organ uznał je za cofnięcie odwołania, co nie miało miejsca, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, c p.p.s.a. sąd postanowienie uchylił.