V SA/Wa 1837/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2013 roku nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. (dalej: "ZUS") utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o odmowie umorzenia A. F. (dalej również jako "skarżąca") należności z tytułu składek w łącznej wysokości 25.261,63 zł. Na kwotę tę składały się należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 05/1996 r. do 08/1996 r., od 11/1996 r. do 12/1996 r. oraz od 03/1997 r. do 12/1998 r. w wysokości 7.420,63 zł oraz odsetki od tych składek w wysokości 17.841,00 zł. Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2006 r. A. F. zwróciła się do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 1996 r. do 04.2003 r. Uzasadniając wniosek wskazała, że dochody uzyskiwane z prowadzonej w tym okresie działalności gospodarczej były bardzo niskie i nie pozwalały na opłacenie należnych składek ubezpieczeniowych. W dniu 30 kwietnia 2003 r. zlikwidowała działalność gospodarczą i przez kilka miesięcy pozostawała bez pracy. Od sierpnia 2003 r. ponownie rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w ramach spółki cywilnej. Działalność ta może jednak także zostać zamknięta, ponieważ ZUS zablokował konto firmowe. Wnioskodawczyni oświadczyła ponadto, że nie posiada żadnego majątku, który mogłaby spieniężyć i chociażby częściowo spłacić zadłużenie wobec ZUS. Starała się uzyskać na ten cel kredyty bankowe, ale za każdym razem spotykała się decyzją odmowną. Podniosła również, że ze względu na wiek oraz stan zdrowia nie ma możliwości podjęcia dodatkowej pracy. Pismem z 17 października 2012 r. A. F. złożyła skargę na bezczynność ZUS wnosząc o zobowiązanie tegoż organu do wydania decyzji w sprawie ww. wniosku. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt V SAB/Wa 35/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i zobowiązał ZUS do rozpoznania wniosku A. F. z 11 sierpnia 2006 r., o umorzenie należności składkowych – w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], ZUS [...] Oddział w W. odmówił A. F. umorzenia należności za okres od 05/1996 r. do 08/1996 r., od 11/1996 r. do 12/1996 r. oraz od 03/1997 r. do 12/1998 r. W obszernym uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ skupił się na szczegółowym przedstawieniu sytuacji finansowej wnioskodawczyni. Powołał się m.in. na treść jej zeznań podatkowych za lata 2009-2011 oraz na oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym z dnia 17 grudnia 2012 r. Zaznaczył, że od dnia 20 kwietnia 2011 r. wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną, a od dnia 28 kwietnia 2012 r. nie posiada prawa do zasiłku. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem – uzyskującym miesięczne wynagrodzenie w wysokości 2000 zł – oraz córką w wieku szkolnym. Miesięczne koszty utrzymania tego gospodarstwa wraz z kosztami leczenia zobowiązanej, ZUS określił na kwotę 768 zł. Następnie organ wymienił inne obciążenia finansowe spoczywające na wnioskodawczyni szacując ich sumę – według stanu na rok 2011 – na kwotę 38.000 zł. Zaznaczył przy tym, że w stosunku do tej kwoty prowadzona jest egzekucja komornicza. W końcowej części opisu zgromadzonego materiału dowodowego ZUS zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni cierpi na liczne schorzenia: leczy się na serce, nadciśnienie oraz depresję. Stwierdzono u niej również skrzywienie kręgosłupa. Następnie organ rentowy stwierdził, że przedstawiona sytuacja finansowa i osobista zobowiązanej nie uzasadnia umorzenia zaległych należności. Nie występuje bowiem ich całkowita nieściągalność, której przypadki zostały enumeratywnie wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej jako: "u.s.u.s.". Wprawdzie wnioskodawczyni zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże aktualnie Naczelnik Urzędu Skarbowego oraz Komornik Sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie jest też oczywiste, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ocenie ZUS uwzględnienie wniosku strony nie byłoby również zasadne w oparciu o art. 28 ust. 3 lit. a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Poltyki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpiecznia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Organ wyjaśnił przy tym, że w powołanych przepisach ustawodawca dopuścił umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołując się na zgromadzony materiał dowodowy obrazujący sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną wnioskodawczyni, ZUS stwierdził jednak, że w jej przypadku nie można mówić o spełnieniu którejkolwiek z przesłanek dopuszczających umorzenie zadłużenia na powyższych zasadach. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. F. podniosła w szczególności, że wbrew ocenie ZUS, spełnia część warunków koniecznych do umorzenia zadłużenia składkowego. Podkreśliła, iż zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a w dniu 2 stycznia 2007 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne z powodu stwierdzenia braku majątku podlegającego egzekucji. O tym fakcie został powiadomiony wierzyciel, na rzecz którego egzekucja ta była prowadzona, tj ZUS. Dodała również, że spłacenie zaległości choćby w minimalnym zakresie pozbawiłoby jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie umorzenia należności za okres od 05/1996 r. do 08/1996 r., od 11/1996 r. do 12/1996 r. oraz od 03/1997 r. do 12/1998 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wymienił te same okoliczności, które stanowiły podstawę do wydania wcześniejszej decyzji. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dodał jedynie, iż faktycznie Naczelnik US W. umorzył w dniu 2 stycznia 2007 r. egekucję należności ZUS z powodu braku majątku dłużnika. Po tej dacie wnioskodawczyni wznowiła jednak prowadzenie działalności gospodarczej i w latach 2009-2010 uzyskiwała z tego tytułu wysokie przychody. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że powołane rozstrzygnięcie z roku 2007 stanowi przesłankę pozwalającą na umorzenie zaległości na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o umorzenie składek zaległych za wymienione w niej okresy. Podkreśliła, że w czasie, który upłynął od złożenia wniosku o umorzenie w 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, była wielokrotnie nierzetelnie informowana o przebiegu postępowania przez inspektora ZUS. Zwróciła też uwagę na to, iż w dalszym ciągu pozostaje bez pracy, a osiągnięty wiek powoduje, iż pomimo starań nie może jej znaleźć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. skarżąca złożyła do akt sprawy kopię pisma ZUS z dnia 28 maja 2012 r., z którego wynika, iż ciążące na niej składki za okres od 05.1996 r. do 03.1998 r. uległy przedawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jednocześnie sprawując kontrolę sąd stosuje środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny kontrolując akty wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem bada, czy właściwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego określające prawa i obowiązki stron oraz czy w postępowaniu administracyjnym przestrzegano przepisów proceduralnych. Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca wydana została z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z uzasadnienia powołanych decyzji wynika, że ich wydanie zostało poprzedzone zgromadzeniem znacznego materiału dowodowego dotyczącego sytuacji finansowej i osobistej strony skarżącej. Materiał ten poddany analizie pod kątem spełnienia przesłanek koniecznych do umorzenia zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. bądź art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 okazał się w ocenie ZUS nie przemawiać za pozytywnym rozpatrzeniem jej wniosku. Organ uznał bowiem, że w przypadku skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia, jak również nie ma podstaw do umorzenia pomimo braku stwierdzenia takiego stanu. Sąd pozostawia poza swoimi rozważaniami to, czy powyższa ocena sytuacji finansowej skarżącej została dokonana zgodnie z prawem i nie wykraczała poza ramy tzw. uznania administracyjnego. Kwestia ta ma bowiem znaczenie drugorzędne wobec innych uchybień, które obciążają wskazane decyzje ZUS. Otóż zarówno w decyzji zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], organ ten nie podjął żadnych ustaleń co do ewentualnego przedawnienia składek za okresy w nich wymienione. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w sytuacji, gdy minął podstawowy termin ustalony dla przedawnienia, tj. 5 lat – obowiązujący do końca 2002 r., 10 lat – obowiązujący od 1 stycznia 2003 r. do 1 stycznia 2012 r. kiedy to ponownie objęto składki pięcioletnim terminem przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. zmienionego przez art. 11 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r., nr 232 poz. 1378), było natomiast określenie kwoty istniejących należności składkowych, wciąż obciążających skarżącą. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych składek. Obowiązki spoczywające w tym zakresie na ZUS są przy tym niezależne od tego, czy okoliczność przedawnienia jest podnoszona przez wnioskodawcę, czy też nie. Podkreślenia wymaga to, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. W każdym przypadku wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które już wygasły jest bowiem bezprzedmiotowe i jako takie – na podstawie art. 105 k.p.a. podlega umorzeniu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy już samo zestawienie dat precyzujących okresy zadłużenia składkowego skarżącej z datami, w których ZUS wydał decyzje o odmowie umorzenia, nakazywało wzięcie pod uwagę możliwości przedawnienia. Pomimo tego – jak wskazano powyżej – żadna analiza w tym zakresie nie została dokonana. ZUS zupełnie pominął również treść własnego pisma z dnia 28 maja 2012 r., w którym poinformował skarżącą, iż składki za okres od 05.1996 r. do 03.1998 r. – a więc okres objęty późniejszymi decyzjami odmownymi – uległy przedawnieniu. W ocenie Sądu powyższe zaniechania organu jednoznacznie świadczą o tym, że w sprawie nie ustalono w sposób prawidłowy wysokości niewygasłych na skutek przedawnienia należności, do zwrotu których zobowiązana jest skarżąca. Z decyzji ZUS nie wynika, kiedy ewentualnie bieg terminu przedawnienia został przerwany lub zawieszony, z dokładnym wskazaniem czynności powodujących te zdarzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przyznaje jedynie, że w 2007 r. postępowanie egzekucyjne zostało umorzone przez Naczelnika US W., nie podejmując jednak dalszej analizy tego faktu pod kątem zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Wymienione mankamenty zgromadzonego materiału dowodowego i przyjętej przez organ argumentacji, nie przekonujące o słuszności decyzji zaważyły na rozstrzygnięciu sprawy. Należało tym samym stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy objęte decyzją składki nie uległy przedawnieniu, a jeżeli termin przedawnienia został przerwany, to kiedy i czy nastąpiło to skutecznie. Rozważania w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tym bardziej w sytuacji, gdy jest to okoliczność na którą powołuje się strona. Jeżeli wniosek skarżącej dotyczy w całości lub w części nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych, to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlega w tym zakresie umorzeniu. ZUS musi mieć na uwadze, iż tylko prawidłowe określenie kwoty należności pozwoli następnie na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie, czy rzeczywiście wystąpiły przesłanki wskazane w art. 28 ust. 2 – 4 u.s.u.s., pozwalające na ewentualne umorzenie w całości lub w części faktycznie istniejących i obciążających skarżącą należności składkowych. Na koniec, odnosząc się do wniosku skarżącej zawartego w skardze, podkreślić należy, że Sąd nie może zastępować organu i umarzać należności z tytułu składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga bowiem właściwy organ administracji – w rozpoznawanej sprawie ZUS. Sąd administracyjny nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.