V SA/Wa 1841/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej; oddala skargę. Po rozpatrzeniu odwołania T.K. od decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] września 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. odmawiającą przyznania T.K. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] ([...]) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy podniósł m.in., że przedmiotem niniejszego postępowania jest ponowne zbadanie czy decyzja ostateczna Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012., dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, a zatem ustalenie czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a mianowicie czy : wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Organ II instancji przypomniał, że w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola dotyczy wyłącznie oceny stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem, W ocenie organu odwoławczego analiza postawionych przez pełnomocnika Strony zarzutów, które miałyby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] września 2013 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że w istocie żądanie pełnomocnika Strony zostało oparte na uchybieniach proceduralnych polegających na wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Z związku z tym ewentualne wadliwości postępowania dowodowego, na które powołał się pełnomocnik Strony, mogły stanowić podstawę zarzutu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jednakże Strona prawidłowo pouczona w tym zakresie nie zdecydowała się skorzystać z przysługującego jej uprawnienia. Zdaniem organu sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Ponadto za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Takiej sytuacji nie można było stwierdzić w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] września 2013 r. została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na zebranie materiału, który był wystarczający do wydania decyzji. Organy ARiMR w ramach postępowania wyjaśniającego dysponowały m.in. raportem z kontroli na miejscu przeprowadzonej na działkach zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 i dokumentacją ornitologiczną z dnia [...] maja 2012 r. Raport z kontroli na miejscu stanowił zaś podstawę do określenia przez organy ARiMR powierzchni kwalifikującej się do płatności rolnośrodowiskowej. Rażącym naruszeniem prawa byłoby zatem nieprzeprowadzenie w ogóle dowodu wskazującego na powierzchnię działek kwalifikujących się do płatności rolnośrodowiskowej, bądź też wydanie decyzji odmawiającej przyznania płatności w sytuacji, gdy zgromadzone w sprawie dowody w sposób oczywisty wskazywałyby, że płatność powinna być Stronie przyznana. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie, gdyż raport z kontroli na miejscu został sporządzony i zawiera niezbędne ustalenia w zakresie powierzchni działek rolnych. Organ odwoławczy podkreślił również, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. był organem właściwym by wydać decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, a Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Strony i wydania decyzji utrzymującej ją w mocy. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja nie jest zatem dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 ap initio k.p.a. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył T.K. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego (bez bliższego sprecyzowania o jakie przepisy chodzi). Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organ I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzupełnieniu skargi (w piśmie z dnia [...] września 2014 r.) podobnie jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (pismo z dnia [...] stycznia 2014 r.) skarżący wyraził pogląd, iż w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją o stwierdzenie nieważności, której wnosi nie ustalono należycie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia organu w zakresie powierzchni gruntu uprawnionej do płatności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie zostały wydane z naruszeniem prawa, o jakim mowa art. 156 § 1 k.p.a. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie ww. przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać, o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przepis tak stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to znaczy nie może rozpatrywać jej, co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka, zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 k.p.a. są m.in. te, na które powoływał się skarżący. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa bądź też z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 2 i 1 art. 156 § 1 k.p.a.). Odnosząc się do obu wymienionych wyżej przesłanek przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można, zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie Z kolei przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie sądu żadna z w/w przesłanek nie zaistniała w przypadku decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Ewentualne braki w postępowaniu dowodowym czy też nieprawidłowości w zakresie poczynionych przez organy ustaleń skarżący mógł i powinien eksponować w postępowaniu sądowo administracyjnym do którego jednak nie doszło. Skarżący nie wniósł bowiem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku co skutkowało tym, iż decyzja którą obecnie próbuje wzruszyć stała się ostateczna. To zaniechanie skarżącego uzasadnia twierdzenie, iż zgodził się on z orzeczeniem organu, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Co istotne skarżący został prawidłowo pouczony o sposobie i terminie jego zaskarżenia. Braku owego zaskarżenia nie może więc tłumaczyć nieświadomością istnienia takiego uprawnienia. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego w takim zakresie jak w postępowaniu zwyczajnym, a oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zebranych w postępowaniu zakończonym tą właśnie decyzją a materiały te uznać należało za wystarczające. W sprawie niniejszej nie zaistniała również przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Niewątpliwie bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. był organem właściwym do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającej przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok , zaś Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR był właściwy do rozpoznania odwołania od w/w decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.