V SA/Wa 1842/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia ... września 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem skargi F. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. jest postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju nr (...) z (...).09.2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z (...).07.2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia wniesionego ze względu na niewydanie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych dot. projektu o numerze (...). Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym : W dniu (...) grudnia 2012 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju ( dalej jako NCBiR) zawarło ze Stroną umowę o dofinansowanie projektu nr (...) pn. (...)". W trakcie realizacji umowy NCBiR doszedł do przekonania, że Strona w trakcie jego realizacji dopuściła się szeregu nieprawidłowości. Ustalenia te skutkowały rozwiązaniem przez NCBiR umowy i wezwaniem do zwrotu całości przekazanego dofinansowania pod rygorem wypełnienia weksla in blanco. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego na zwrot, NCBiR wypełniło złożony przez Stronę weksel in blanco, zgodnie z podpisaną przez Stronę deklaracją wekslową. NCBiR uznało, że § 24 ust. 2 Umowy wprost wskazuje, że spory pomiędzy NCBR a Stroną będą podlegały rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Pozew o zapłatę w postępowaniu nakazowym został złożony w Sądzie Okręgowym w Warszawie w dniu 8 maja 2018 r. W wyniku jego rozpoznania w dniu 16 maja 2018 r. wydany został nakaz zapłaty w sprawie o sygn. akt II Nc 168/18, który po nadaniu przez Sąd klauzuli wykonalności został przekazany do komornika celem wszczęcia egzekucji. Obecnie egzekucja pozostaje w toku. W dniu (...).07.2019 r. do Ministra Inwestycji i Rozwoju wpłynęło ponaglenie F. w związku z brakiem wszczęcia przez NCBiR postępowania administracyjnego i niewydaniem przez ten organ decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych. W dniu (...) lipca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia Strony, argumentując, że ponaglenie nie przysługuje jeżeli w sprawie nie toczy się postępowanie administracyjne. W dniu (...) sierpnia 2019 r. do MliR wpłynął wniosek Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku Strona zarzuca MliR błędne rozumienie art. 35-37 kpa, które prowadzi do tego, że nie można złożyć skargi na bezczynność organu w przypadku braku wszczęcia postępowania administracyjnego. W opinii Strony art. 207 ustawy o finansach publicznych nie daje prawa do traktowania trybu określonego w art. 207 ustawy o finansach publicznych jako opcjonalnego. Postępowanie administracyjne jest w opinii Strony obligatoryjne w przypadku, gdy są spełnione przesłanki, o których mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych. W opinii Strony termin na załatwienie sprawy rozpoczął swój bieg po bezskutecznym upływie terminu zwrotu. Ponadto Strona wskazuje, że kilkukrotnie składała do NCBiR wnioski o przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Minister Inwestycji i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazanym na wstępie postanowieniem, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z (...).07.2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Organ wskazał, że art. 37 § 1 pkt 1 kpa wyraźnie stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (bezczynność). W uzasadnieniu wskazano, że ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie służy ochronie praw strony w postępowaniu administracyjnym. Celem tego środka ochrony praw Strony jest zdyscyplinowanie organu oraz jak najszybsze załatwienie sprawy w przypadku przekroczenia przez organ terminów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35). Ponaglenie nie jest więc instrumentem prawnym, który ma celu doprowadzenie do wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponaglenie przysługuje tylko i wyłącznie stronie toczącego się postępowania administracyjnego. Nie można stwierdzić, że status strony przysługuje w sytuacji gdy organ nie wszczął z urzędu postępowania administracyjnego lub gdy postępowanie nie zostało wszczęte na żądanie strony. W sytuacji w której nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w zakresie objętym ponagleniem, wyłączona jest możliwość zastosowania w takim przypadku instytucji ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 kpa. Przedmiotem ponaglenia może być bezczynność organu administracji, którą należy traktować jako niezałatwienie sprawy w terminie, jako stan niepożądany, naruszający zasadę szybkości postępowania. Jednak w sytuacji w której nie zaczął biec termin załatwienia sprawy określony w kpa, ponieważ postępowanie nie zostało wszczęte, nie można stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyboru drogi cywilnej dochodzenia należności przez NCBiR, Minister wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z 6.4.2016 r., III CZP 117/16, zgodnie z którą przewidziany wart. 207 ust. 9-12a ustawy o finansach publicznych administracyjny tryb zwrotu środków przeznaczonych do realizacji programów finansowanych z funduszy europejskich nie wyłącza możliwości zabezpieczenia wekslem roszczenia o zwrot tych środków i drogi sądowej do dochodzenia zapłaty weksla wystawionego w celu zabezpieczenia tego roszczenia. Oznacza to możliwość wyboru przez NCBiR cywilnej drogi dochodzenia należności. Odrębną natomiast kwestią jest obowiązek wydania decyzji przez NCBiR w sytuacji, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. Należy jednak zwrócić uwagę, że pomimo istnienia takiego obowiązku możliwość złożenia ponaglenia będzie przysługiwała Stronie dopiero w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostanie wszczęte i organ dopuści się przewlekłości lub bezczynności nie dochowując terminów określonych w kpa. Bez znaczenia pozostają w tej sprawie wnioski Strony o wszczęcie postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu środków przeznaczonych do realizacji programów finansowanych z funduszy europejskich wszczynane jest z urzędu. Od powyższego rozstrzygnięcia Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się uchylenia postanowienia i zobowiązanie Organu do wydania postanowienia ws. ponaglenia Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w zakresie wszczęcia i wydania decyzji w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko i argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowoadministracyjnej kontroli wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumiane jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ). Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze i przedstawionych przez Stronę skarżącą faktów i okoliczności dotyczących biegu postępowania oraz rodzaju podejmowanych przez organ czynności, jest dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, a następnie rozważenie, czy istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.2325, dalej: p.p.s.a). W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jest przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg tego rodzaju, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Jak trafnie wskazuje organ, warunkiem rozparzenia ponaglenia jest toczące się postępowanie. Organ twierdzi, że w sprawie postępowanie takie się nie toczy, wobec czego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie ponaglenia. Ponaglenie jest bowiem prawnym instrumentem wymuszenia przez stronę na organie załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Przysługuje ono jednak wyłącznie wówczas gdy postępowanie jest w toku, tzn. zostało uruchomione poprzez odpowiednie działanie strony lub organu. Merytoryczne rozpoznanie ponaglenia jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie Zdaniem Strony w sprawie zwrotu dofinansowania przyznanego na podstawie umowy z dnia (...).12.2012 r. powinno toczyć się postępowanie w sprawie zwrotu środków, po rozwiązaniu przez NCBiR umowy . Wskazuje, że kilkakrotnie żądała wszczęcia tego postępowania , zaś prawo do złożenia ponaglenia jest niezależne od wszczęcia lub niewszczęcia przez organ postępowania. Powołuje się przy tym na obowiązek prowadzenia postępowania wynikający wprost z treści art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Strony, po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu dofinansowania , organ ma obowiązek wszczęcia postępowania i wydania decyzji. Wynika to, zdaniem Strony, z treści art. 207 ust. 9 ufp. Jest to jednak w ocenie Sądu stanowisko całkowicie błędne. W pierwszym rzędzie trzeba bowiem wskazać, że postępowanie, o którym mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, co przesądza o braku skuteczności wniosku o jego wszczęcie. Po drugie zaś sam fakt, iż NCBiR egzekwuje wypłacone dofinansowanie nie może przesądzać, o tym że takie postępowanie zostało wszczęte lub się toczy. Jak wynika z materiału dowodowego , aby odzyskać wypłacone dofinansowanie , NCBiR posłużyła się wekslem in blanco i otrzymała na jego podstawie nakaz zapłaty. Zwrot dofinansowania następuje więc bez wykorzystania drogi postępowania administracyjnego. Jest to tryb postępowania w pełni dopuszczalny. I tak w uchwale z dnia 6 kwietnia 2017 r. Sąd Najwyższy wskazał, że przewidziany w przepisach u.f.p. administracyjny tryb zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z funduszy europejskich, nie wyłącza możliwości zabezpieczenia wekslem roszczenia o zwrot tych środków i drogi sądowej do dochodzenia zapłaty weksla wystawionego w celu zabezpieczenia tego roszczenia (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt III CZP 117/16). Sąd Najwyższy podkreślił, iż tryb cywilny zwrotu środków traktuje jako tryb odrębny od trybu administracyjnego i nie uzależnia drogi sądowej do dochodzenia zapłaty z weksla wystawionego w celu zabezpieczenia roszczeń wynikających z umowy o dofinansowania od uprzedniego wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że przed tut. Sądem toczyło się postępowanie w sprawie skargi spółki F. na bezczynność NCBiR w sprawie wydania decyzji w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych. Wyrokiem z dnia 4.12.2019 r. w sprawie o sygn. akt V SAB/Wa 13/19 Sąd oddalił skargę. Jak wynika z uzasadnienia wyroku podstawą rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż w sprawie nie toczy się żadne postępowanie , wobec czego nie mogło dojść do przewlekłości. Rozstrzygnięcie tut. Sądu , który stwierdził brak bezczynności z uwagi na nieistnienie sprawy musi przesądzać rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, brak jest bowiem podstaw, aby ponownie badać czy toczy się postępowanie , w którym mogło dojść do bezczynności czy przewlekłości. Skoro zaś żadne postępowanie się nie toczy, to tym samym nie istnieje postępowanie, w którym można złożyć ponaglenie, co z kolei przesądza o konieczności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jak bowiem już wspomniano, ponaglenie jest swoistym środkiem prawnym, ponieważ nie jest skierowane przeciwko konkretnej czynności procesowej lub aktowi administracyjnemu, lecz ma na celu spowodowanie wypełnienia przez organ obowiązku urzędowego polegającego na przeprowadzeniu czynności postępowania i ich zakończeniu wydaniem decyzji albo rozstrzygającej o istocie sprawy, albo kończącej sprawę w danej instancji. Nie dotyczy więc ono samego przedmiotu postepowania administracyjnego, ale tylko doprowadzenia do zakończenia zawisłości sprawy przed danym organem administracyjnym. Przedmiotem ponaglenia jest niezałatwienie sprawy we właściwym terminie ustawowym. Jest to więc prawny instrument umożliwiający stronie wymuszenie na organie załatwienie sprawy. Wykładnia gramatyczna art. 37 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że ponaglenie przysługuje stronie toczącego się postepowania administracyjnego. Również wykładnia systemowa prowadzi do ustalenia, że warunkiem sine qua non dopuszczalności wykorzystywania tej instytucji jest zarzut bezczynności w załatwieniu sprawy przez organ administracyjny w warunkach toczącego się postępowania administracyjnego ( tak por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 26.09.2017 r. syg. akt I SA/Kr 766/17 ). Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Jak już wskazano, F. Sp. z o.o. w likwidacji nie jest stroną, gdyż w chwili złożenia ponaglenia nie toczyło się przed NCBiR postępowanie, którego ponaglenie mogłoby dotyczyć. Tym samym Organ nie mógł prowadzić postępowania w przedmiocie rozpoznania ponaglenia i należało odmówić jego wszczęcia. Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.