V SA/Wa 1850/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska – Szary, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi G.N. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie: stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie zasad przeznaczenia środków na realizację zadań sołectw. oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę N. jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z [...] maja 2010 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy N. z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie zasad przeznaczenia środków na realizację zadań sołectw. Skarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] kwietnia 2010 r. Rady Gminy N. wydała uchwałę o numerze [...], którą zmieniła uchwałę w sprawie zasad przeznaczenia środków na realizację zadań sołectw. Uchwałą z dnia [...] maja nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. stwierdziło nieważność ww. uchwały Rady Gminy N. W uzasadnieniu uchwały Kolegium wskazano, iż uchwała Rady Gminy N. została wydana pomimo braku podstaw do jej podjęcia. Wyjaśniono, iż wskazany w podstawie prawnej badanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki jest przepisem kompetencyjnym jednakże ustalenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizacje zadań przez te jednostki winno nastąpić w oparciu o obowiązujące przepisy regulujące tę materię. Dalej odniesiono się do argumentacji wskazującej, iż uchwała Rady Gminy została wydana w oparciu o art. 51 ust. 3 cyt. ustawy. Kolegium wskazało, iż zgodnie z ww. przepisem statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Zatem przepis ten odnosi się do regulacji zawartych w statucie gminy nie zaś w odrębnej uchwale. Niedopuszczalnym jest określenie przez Radę w statucie Gminy wysokości wydatków na finansowanie zadań jednostek pomocniczych, które mają być ujmowane w budżecie gminy, a tym samym kreowanie budżetu gminy. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził brak podstaw do wydania przez Radę Gminy N. uchwały dotyczącej zmiany uchwały w sprawie zasad przeznaczenia środków na realizację zadań sołectw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegow w Warszawie. Gimina N. zarzuciał, iż Kolegium nie odniosło się do § 115 ust. 2 Statutu Gminy N., który upoważnia Radę Gminy do określenia odrębną uchwałą zasad przeznaczania środków na realizację zadań sołectw oraz zasad wydatkowania tych środków, na podstawie którego podjęta została uchwała Rady Gminy. W ocenie skarżącej regulacja zawarta w § 115 ust. 2 Statutu Gminy określa – zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu Gminy poprzez odesłanie do odrębnej uchwały Rady Gminy. Wobec powyższego skarżąca zarzuciła, iż uchwała Kolegium wydana została na podstawie błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. podtrzymało stanowisko prezentowane w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Zarzuty skarżącej Gminy N. wskazują na naruszenie przez organ prawa, polegającego na błędnym uznaniu, że uchwała Rady Gminy N. jest sprzeczna z prawem, w tym pominięcie, przy ocenie prawnej tej uchwały jej podstawy prawnej – przepisu Statutu Gminy, tj. §115 ust. 2, a przez to błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem skarżącej unieważniona uchwała w sprawie zasad przeznaczania środków na realizację sołectw ma podstawę prawną, oprócz art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym jest to ww. §115 ust. 2 Statutu Gminy N., zgodnie z którym Rada określa odrębną uchwałą zasady przeznaczania środków na realizację zadań sołectw oraz zasady wydatkowania tych środków. Niewątpliwie ma rację skarżąca wskazując, że w obecnym stanie prawnym mogą obowiązywać równolegle m.in. następujące modele gospodarki finansowej sołectw: ← gospodarka finansowa oparta wyłącznie o fundusz sołecki, utworzony na podstawie art. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2009r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420 z późn. zm.), ← prowadzenie gospodarki finansowej przez jednostkę pomocniczą gminy (sołectwo) w ramach budżetu gminy, o ile statut gminy taką możliwość przewiduje ( art. 51 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym), ← model mieszany, łączący oba ww. typy gospodarki finansowej w gminie. Unieważnioną przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą Rady Gminy N. przeznaczono określone kwoty środków pieniężnych na poszczególne, utworzone w Gminie sołectwa – na każdy rok budżetowy. Zdaniem organu uchwała ta w istocie zastąpiła uchwałę budżetową gminy w odniesieniu do jej strony wydatkowej, kształtując wprost wydatki budżetu gminy na realizację zadań sołectw i jako, że działanie takie jest pozbawione podstawy prawnej, uchwała jest nieważna. Sąd podziela ten pogląd i w tym zakresie należy wskazać co następuje: Przywołany wyżej art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy", jest on zatem wyłącznie podstawą do "zadekretowania" w statucie gminy, że jednostki pomocnicze będą prowadziły gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy, innymi słowy określa "model" prowadzenia gospodarki finansowej w danej gminie w odniesieniu do jednostek pomocniczych. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy do zawarcia w statucie delegacji dla rady gminy do określania w zwykłej uchwale kwot, które mają być przeznaczane na realizację zadań sołectw w danym roku budżetowym. Zatem §115 ust. 2 Statutu Gminy N., upoważniający radę do określania zasad przeznaczania środków na realizację zadań sołectw oraz zasady wydatkowania tych środków jako pozbawiony podstawy prawnej nie mógł z kolei stanowić takiej podstawy dla uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Pogląd, iż przepis art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym może być wyłącznie podstawą do zamieszczania odnośnych postanowień umożliwiających prowadzenie gospodarki finansowej przez jednostki pomocnicze w ramach budżetu gminy – w tymże budżecie, jest również podzielany przez komentatorów do ustawy o samorządzie gminnym. W "Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym" pod. red. Pawła Chmielnickiego (Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006r., s. 462), wskazano, że w związku z brakiem możliwości tworzenia budżetu przez jednostki pomocnicze przepis art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gminy wydatków na finansowanie działalności jednostek pomocniczych ( por. również G. Jyż, Zb. Pławecki, A. Szewc, Komentarz, ABC 2010, wyd. III, komentarz do art. 51, Nb7, dostępny także w bazie Lex). Wbrew twierdzeniom skarżącej nie może być również przyjęty za wystarczającą podstawę prawną do wydania uchwały z dnia [...] kwietnia 2010 roku art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie (...) zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym, a nie materialno prawnym, nie zmienia on też zasad dotyczących regulowania materii budżetowej w uchwale budżetowej o czym stanowi właśnie art. 51 ustawy i nie uchyla też tej regulacji poprzez umożliwienie zawarcia kwestii budżetowych w zwykłej uchwale. Z tych wszystkich przyczyn zaskarżona do sądu niniejszą skargą uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. jest prawidłowa i ma oparcie w treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego też na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić jako niezasadną.