V SA/Wa 1851/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w [...] na rzecz A. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Powiatowego ARiMR w [...] o przyznaniu płatności A. M. z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: A. M. w dniu [...] maja 2012 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie mu płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do powierzchni użytków rolnych 25,10 ha za rok 2012 . Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] na podstawie m.in. art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przyznał wnioskodawcy z tytułu płatności ONW - Nizinne strefa I kwotę 4036, 45 zł. Z kwoty tej potrącono kwotę 304,30 zł z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących działek rolnych. Kierownik przyjął, że wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie płatności do pow. 25,10 ha lecz w związku z wynikami kontroli na miejscu powierzchnia kwalifikowana do płatności (stwierdzona) wyniosła 24,25 ha. Ponadto stwierdził niespójność działki G, która składała się z 2 działek. Stawka za 1 ha równa się kwocie 179 zł. Kierownik wyjaśnił, że różnica między powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną wyniosła 0,85 ha, co powoduje, ze konieczne stało się pomniejszenie płatności na podstawie treści art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Od decyzji tej wnioskodawca złożył odwołanie, w którym zakwestionował prawidłowość decyzji wskazując na to, że w jego ocenie kontrolujący w wyliczeniach pominęli ½ powierzchni działki rolnej, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,40 ha. Ponadto wskazał powołując się na zawartość planu rolnośrodowiskowego i wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie, że w planie tym na działce G wykazany został rów, którego nigdy na niej nie było, co w związku z jego wyjaśnieniami w Biurze Kierownika, zostało skorygowane. W jego ocenie różnica powierzchni, o jaką chodziło i jaka została skorygowana wynosiła 0,70 ha. Podkreślił, że z protokołu z kontroli gospodarstwa rolnego z 11 sierpnia 2012 r. wynika, że powierzchnia gospodarstwa wynosi 25,10 ha, a więc jest zgodna z powierzchnią deklarowaną we wniosku, co czyni decyzję organu I instancji błędną. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W decyzji organ wskazał, że w dniu 17 września 2012 r. w gospodarstwie rolnym beneficjenta przeprowadzona została kontrola metodą teledetekcji w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W ramach przedmiotowej kontroli, z której sporządzono raport nr [...] stwierdzono nieprawidłowości i przedeklarowanie powierzchni na działkach: C/C1, D/D1, H, I, , J/J1, K, L/L1, M//M1 – przy czym w odniesieniu do działek D/D1 i K stwierdzono powierzchnię większą od zadeklarowanej (kod DR13 -), a w odniesieniu do pozostałych działek stwierdzono powierzchnię mniejszą od zadeklarowanej (kod DR13+), co miało wpływ na zmniejszenie powierzchni PEG oraz w odniesieniu do części działek stwierdzono, ze kontrola została przeprowadzona po zbiorze deklarowanej uprawy (kod DR23). Organ II instancji wskazał na przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie, w tym na przepisy krajowe czyli na ustawę z 7 marca 2009 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" oraz na rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 r. z 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z 28.01.2011 str.8) i rozporządzenie Rady (WE) 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) 1782/2003 (Dz. U L 30 z 321 stycznia 2009 r. pkt 16) Dyrektor zauważył, że w świetle przedmiotowych przepisów Agencja ma prawo przeprowadzać kontrole administracyjne i na miejscu, które dokonywane są przez wyspecjalizowane podmioty dysponujące warunkami organizacyjnymi, technicznymi i kadrowymi zapewniającymi jednolite wykonywanie kontroli na terenie całego kraju. Kontrolom takim można przypisać w związku z tym walor wiarygodności (wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. Sygn. akt II GSK 492/07). Wskazując na działki rolne C/C1, D/D1, H, I, , J/J1, K, L/L1, M//M1 i odwołując się do wyników kontroli Dyrektor określił stwierdzoną powierzchnię każdej z nich w porównaniu do powierzchni zadeklarowanej wskazując na ustaloną różnicę powierzchni i podkreślił, że w odniesieniu do działki: C/C1 stwierdzono 1,15 ha ponieważ na skraju działki znajduje się fragment nie użytkowany rolniczo o pow. 0,06ha, D/D1 stwierdzono 1,38 ha tj. powierzchnię większą o 0,17 ha od deklarowanej, H stwierdzono 2,13 ha, pozostała część 0,07 ha nie jest użytkowana rolniczo, I stwierdzono 2,19 ha(w pozostałej części działka nie jest zajęta pod uprawę) a ponadto na pow. 0,21 ha stwierdzono uprawy JPO porzeczka czarna, grunt zaorany, ze śladami zboża, J/J1 stwierdzono 0,37 ha, pozostała część 0,03 ha nie jest zajęta pod uprawę , K stwierdzono 0,86 ha tj. powierzchnię większą o 0,11 ha od deklarowanej, L/L1 stwierdzono 0,92 ha, pozostała część 0,61 ha stanowi nieużytki i zakrzaczenia, M/M1 ma 2,92 ha lecz ze względu na brak widocznej granicy z działką N, działki te pomierzono łącznie i stwierdzono 3,12 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności 25,10 ha i stwierdzoną 24,25ha wyniosła 0,85 ha co dało procentową różnicę 3,5052%. Wobec powyższego należało zastosować sankcję o jakiej mowa w art. 16.ust.5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który stanowi, że jeśli obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3%, ale nie więcej niż 20% stwierdzonego obszaru, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Ponieważ stawka płatności przewidziana na podstawie § 3 ust.2 rozporządzenia MRiRW z 11.03.2009 r. wynosiła 179 zł za hektar, kwotę płatności pomniejszono o 304,30 zł i przyznano wnioskodawcy 4036,45 zł. Organ odniósł się ponadto do zarzutów odwołania i wskazał, że nie są zasadne. Przywołał treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne i uznał, że wnioskodawca nie przedstawił argumentów, które podważałyby ustalenia prawidłowo przeprowadzonej kontroli i nie jest nim treść protokołu sporządzonego przez Jednostkę Certyfikującą dokonującą kontroli w ramach spełniania warunków programu rolnośrodowiskowego, która to jednostka nie dokonuje pomiarów na gruncie i w zakresie powierzchni działek rolnych opiera się na deklaracji rolnika. Dalej organ wyjaśnił, że w toku kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości na działkach G i F w związku z tym zakwalifikowano je do płatności z powierzchnią deklarowaną. W związku z treścią decyzji wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania . W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgadza się z treścią decyzji ponieważ jeśli chodzi o działkę I, to na zakwestionowanej powierzchni 0,21 ha zastępował stare krzewy porzeczek nowymi nasadzeniami w związku z czym ciągłość i niezmienność uprawy została zachowana. Ślady zboża zaś to uprawa posiana przed zasadzeniem porzeczek zastosowana jako zielony nawóz, którego resztki zachowały się na zakwestionowanej części działki rolnej. Jeśli chodzi o działkę C/C1 to na jej skraju pozostawiono pas gruntu o pow.0,06 ha celem zachowania pasa manewrowego dla kombajnu. Zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do części działek stwierdzono bardzo małe różnice powierzchni, co budzi wątpliwość w zakresie prawidłowości dokonanych pomiarów. Wskazał, że zgodnie z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 tolerancja pomiarów nie powinna przekraczać 5% powierzchni działki lub szerokości strefy buforowej 1,5 metra okalającej obwód działki . Z treści decyzji nie wiadomo dlaczego przyjęto szerokość strefy buforowej 0,8 m, której szerokość ma wpływ na końcowy wynik w zakresie powierzchni działki. Wskazał, że nie wie z jakich podsumowań wzięta została powierzchnia kwalifikująca się do płatności tj. 24,25 ha i nie wynika to z treści decyzji, co powoduje, ze uzasadnienie jej jest wadliwe. Sam raport nie jest sporządzony jasno i czytelnie, nie zawiera podsumowań ogólnych i zrozumiałych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że skarżący nie kwestionował raportu z kontroli, nie kwestionował również przyjęcia strefy buforowej o szerokości 0,8 m. Organ odnosząc się do tej kwestii, wskazał, że w przypadku kontroli na miejscu dokonanej metodą teledetekcji szerokość strefy buforowej jest uzależniona od rozmiaru piksela ortofotomapy i w odniesieniu do przedmiotowej sprawy ze względu na to, że zdjęcia zostały wykonane przez satelity GEOEYE-1 Worldview 1 lub 2 wielkość ta jest stała i wynosi 0,8 m, zatem zarzut jest bezzasadny Organ podkreślił, że ustalenia w tym zakresie poczynione zostały w zgodzie z treścią art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009, którego interpretacji należy dokonywać zgodnie z wyjaśnieniami "Common Technical Specifications" wydanych przez Komisję w celu uszczegółowienia metod i sposobów dokonywania pomiarów powierzchni w przypadku płatności obszarowych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Stwierdził, że stanowisko strony, iż powierzchnia wynikająca z tolerancji pomiaru powinna zostać doliczona do powierzchni działki jest nieprawidłowe, ponieważ tolerancja pomiaru stanowi jego błąd, dlatego jeśli tolerancja pomiaru mieści się w granicach błędu przyjmuje się, że powierzchnia faktyczna działki w terenie mieści się w powierzchni deklarowanej. Co do przyjętej powierzchni kwalifikowanej do płatności organ wskazał, że sam skarżący uznał raport za czytelny i jasny, zatem nawet gdyby przyjąć, że uzasadnienie zawiera wady to uchybienie to, ze względu na ustalenia faktyczne organu pozostałoby bez wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust 2 w/w przepisu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie m.in.: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W kontekście treści art. 21 ust. 2 ustawy należy uznać, że zarzut skarżącego dotyczący naruszenia treści art. 107 § 3 kpa, jest trafny i wbrew stanowisku organu, mógł mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Art. 107 § 3 kpa stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z treścią tego przepisu prawa należy uznać, że jakkolwiek organ nie ma obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, to ma obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, czyli powinnością organu jest takie ustalenie stanu faktycznego sprawy, ażeby nie budziło ono wątpliwości, było jasne i znajdowało oparcie w zgromadzonych dowodach. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji mimo swojej obszerności, omówienia protokołu z kontroli, na którym organ się oparł oraz przywołania stosownych przepisów prawa - wymogu tego nie spełnia. Przede wszystkim mimo wskazania działek rolnych, w odniesieniu do których w toku kontroli doszło do stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ich powierzchni a w konsekwencji ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności, stanowisko organu w tej mierze nie jest jasne, a uzasadnienie decyzji organu I instancji takich ustaleń nie zawiera wcale. Bezsprzeczne w sprawie jest jedynie to, że skarżący do płatności z tytułu ONW, zgłosił działki rolne o pow. 25,10 ha położone na wskazanych we wniosku działkach ewidencyjnych oraz, że organ uznał, iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności stanowi 24,25 ha a więc różnica między tymi powierzchniami wynosi 0,85 ha. Z treści decyzji nie wynika jednak w jaki sposób organ wyliczył wspomnianą różnicę jeśli się weźmie pod uwagę wskazane przez organ powierzchnie dotyczące działek rolnych C/C1, D/D1, H, I, , J/J1, K, L/L1, M//M1/N. Przede wszystkim zgodnie z treścią decyzji, należy przyjąć, że powierzchnię mniejszą od deklarowanej mają bezspornie - według organu działki C/C1 -0,06 ha, H – 0,07 ha, J/J1 – 0,03ha, L/L1 - 0,61 ha. Nie wiadomo jaka według organu jest ostatecznie wielkość zawyżenia powierzchni dotycząca działek I i M/M1/N ponieważ w odniesieniu do działki I zawarto stwierdzenie, że powierzchnia stwierdzona wynosi 2,19 ha ale niejasny jest zapis dotyczący powierzchni 0,21 ha, zaś co do działki M/M1/N wskazano, że działki te mają łączną stwierdzoną powierzchnię 3,12 ha. Sięgając do raportu z kontroli należy stwierdzić, że w odniesieniu do działek I jak i M/M1/N skarżący zgłosił odpowiednio co do działki I -2,26 ha a stwierdzono 2,19 ha czyli różnica wynosi 0,07ha a co do działki M/M1/N – łączna powierzchnia deklarowana wynosi 3,30 ha a stwierdzona 3,12 czyli różnica wynosi 0,18 ha. Biorąc pod uwagę okoliczność, że jeśli chodzi o działki D/D1 i K stwierdzono w toku kontroli, że deklarowane powierzchnie były mniejsze od stwierdzonych odpowiednio o 0,17 ha i 0,11 ha ( łącznie 0,28 ha), co jak twierdzi organ zostało przez niego uwzględnione, to różnica powierzchni powinna wynosić zdaniem Sądu 0,74 ha (0,06 + 0,07 + 0,03+ 0,61+ 0,07+ 0,18= 1,02 - 0,28= 0,74 ha). Biorąc jednak pod uwagę niejasności dotyczące działki I, nie wiadomo jakie było ostatecznie stanowisko organu i czy przedstawione rozumowanie jest ostatecznie właściwe. Wskazuje to jednak na brak właściwego, jednoznacznego przedstawienia wyliczenia różnicy powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od tego nie można podzielić poglądu organu co do faktu, iż skoro skarżący nie kwestionował przyjętej wielkości strefy buforowej to stanowi to o prawidłowości uzasadnienia decyzji w tym zakresie. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że jak przyznaje organ w odpowiedzi na skargę, zgodnie z treścią art. 34 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Szerokość strefy buforowej, która przecież ma wpływ na ostateczną powierzchnię stwierdzoną działki, jest określona przepisem prawa a zatem jeśli organ ze względu na istniejące, znane mu zasady różnicowania szerokości wspomnianej strefy buforowej, uznaje, że mają one mieć zastosowanie w sprawie, powinien wyjaśnić, z czego to wynika i jakie znajduje umocowanie w przepisach prawa. Powoływanie się dopiero w odpowiedzi na skargę, że ze względu na sposób technicznego dokonania pomiaru istnieje taka możliwość, i że zawarte jest to w znanych organowi, wskazywanych dokumentach, nie może zostać uznane za prawidłowe i wystarczające. Na koniec wskazać trzeba, że protokół z kontroli nawet najbardziej jasny i czytelny, nie może zastąpić uzasadnienia decyzji a jego treść ma służyć organowi do wyjaśnienia przyjętych okoliczności faktycznych, od których zależy przecież rozstrzygnięcie – stronie. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że strona w skardze nie twierdziła, jak przyjął to organ, że protokół jest dla niej jasny. Jest przy tym oczywiste, że protokół z kontroli sporządzany jest na stosownym formularzu i zawiera określone zapisy, które podlegają ocenie przez organ, a strona może zgłaszać do jego treści zastrzeżenia jeśli je ma. Nie znaczy to jednak, że treść protokołu ma stanowić quasi decyzję jak z kolei chciałaby strona. Należy przypomnieć na koniec, że zgodnie z art. 11 kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, a zasada ta nie jest w żaden sposób wyłączona w sprawach dotyczących płatności obszarowych. Mając na względzie powyższe okoliczności organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskaże jakie ustalenia dotyczące działek rolnych w zakresie ich powierzchni zadecydowały o wyliczeniu istniejącej różnicy powierzchni deklarowanej i stwierdzonej, szczegółowo wskazując te wielkości w odniesieniu do każdej spornej działki. Organ wyjaśni także w związku z tym kwestię strefy buforowej, jej znaczenia dla przyjętej tolerancji pomiaru i odniesie się ponownie do zarzutów odwołania w sposób właściwy, tak aby skarżący miał świadomość, że organ odniósł się do wszystkich jego twierdzeń. W tym stanie rzeczy uznając, że doszło do naruszenia wskazywanych przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 200 p.p.s.a orzekł o kosztach postępowania sądowego.