V SA/Wa 1852/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. w L. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w W. W dniu 2 sierpnia 2010 r. "L." Sp. z o.o. w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na informację zawartą w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. (dalej PARP) z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] dotyczącej ponownej ocen wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, wydanym w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007 -2013, Działania 1.4 Wsparcie projektów celowych – Działanie 4.1 Wsparcie wdrożeń wyników prac B + R projektu "[...]." Pismem z dnia [...] maja 2010 r. PARP poinformowała skarżącą o nadaniu projektowi numeru: [...] oraz wezwała do usunięcia braków formalnych. Następnie pismem z dnia [...].05.2009 roku PARP poinformowała Skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie przeszedł ocenę formalną pozytywnie. Pismem z dnia [...].09.2009 roku, PARP poinformował Skarżącą, iż decyzją Instytucji Zarządzające nie zostało jej przyznane dofinansowanie na realizację projektu, gdyż projekt nie spełnił wszystkich obligatoryjnych kryteriów tj. kryterium "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania". Pismo zostało podpisane przez Panią D. K., Kierownika Sekcji [...]. PARP zarzuciła Skarżącej że: - Zarzut 1 " Wydatki nie są w pełni uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania. Wnioskodawca w pkt. C.1.4 nie uszczegółowił zakresu obowiązków zatrudnionego personelu oraz brak stawek wynagrodzeń dla poszczególnych stanowisk osób zatrudnionych przy projekcie." - Zarzut 2 "Brak jest opisu kosztów operacyjnych wraz ze stawkami. W projekcie zostały jedynie wymienione surowce, ale nie jest wyszczególnione w którym etapie projektu i zadaniach będą użyte, co uniemożliwia weryfikację z tabelą C5BP". - Zarzut 3 "Ponadto po części badawczej ma nastąpić wdrożenie produkcji produktów, jednak Wnioskodawca nie uszczegóławia co to mają być za produkty". W biznes planie znajduje się jedynie stwierdzenie, iż do produkcji jest potrzebna budowa hali. Ogólne informacje na temat prototypów do produkcji "produktów" nie mówią wiele o części wdrożeniowej. W pkt C. 1.7 brak jest uzasadnienia budowy hali produkcyjnej w fazie wdrożenia. Nie zgadzając się ze stanowiskiem PARP, Skarżąca pismem z dnia 9.10.2009 r., złożyła protest od powyższej informacji zgodnie z procedurą odwoławczą. W złożonym proteście Skarżąca odniosła się do wszystkich powołanych przy PARP zarzutów w sposób szczegółowy, wskazując w którym konkretnym miejscu w projekcie oraz w biznes planie znajduje się odpowiedź. Pismem z dnia [...].11.2009 r. PARP poinformował Skarżącą iż złożony przez nią protest został rozpatrzony negatywnie. Utrzymując swoje stanowisko PARP podtrzymała zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...].09.2009 r. o odmowie przyznania dofinansowania na realizację projektu. Skarżąca nie zgadzając się z negatywnym rozstrzygnięciem protestu pismem z dnia 16 listopada 2009 r. złożyła odwołanie do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (MNiSW). Zarzuty i wyjaśnienia zawarte w odwołaniu, dotyczyły kwestii uprzednio podniesionych w proteście. Dodatkowo skarżąca podniosła, że na etapie przygotowania projektu przeprowadziła konsultacje na temat projektu z personelem PARP i dokonała opisu wniosku i biznes planu zgodnie z otrzymanymi wskazówkami. Skarżąca podkreśliła, że Komisja oceniająca projekt na żadnym z etapów oceny nie zwróciła się do niej z prośbą o dodatkowe wyjaśnienia, w kwestiach które zdaniem Komisji były niejasne lub niejasno sformułowane, choć taka możliwość przysługuje jej zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. MNiSW poinformowało skarżącą o pozytywnym rozpatrzeniu odwołania. Minister uznał, że w zakresie kryterium: "wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania" - przedstawione w projekcie wydatki są uzasadnione, a budżet projektu jest zbudowany poprawnie. Zestawione w projekcie koszty i zakupy odpowiadają potrzebom wynikającym z przyjętych celów i postawionych zadań projektowych. Brak bezpośrednich kosztów miesięcznych wynagrodzeń osobowych, można wyliczyć z informacji zawartych w tabeli C5 biznes planu i całkowitych kosztów wynagrodzenia dla danego zadania oraz podziału kosztów przypadających na dane stanowisko lub osobę, znając liczbę miesięcy pracy zaplanowaną na danym stanowisku i podaną w punkcie C1.3. Koszty operacyjne podano wraz z opisem w punkcie C1.3 i w tabeli C5 oraz wymieniono ilość niezbędnego surowca w punkcie C1.4. Dodatkowo w punkcie C1.3 w kolejnych zadaniach można znaleźć wykorzystanie podanych surowców. Minister podniósł, iż wprowadzenie nowych materiałów kompozytowych związane jest z pewnym ryzykiem, w szczególności że nie są znane rozwiązania z materiałami kompozytowymi w tego typu urządzeniach. Ponadto brak jest doświadczenia Wnioskodawcy projektu w obszarze dotyczącym kompozytów, a zastosowanie nowych materiałów z użyciem tworzyw sztucznych w proponowanych konstrukcjach wymaga długoletnich badań w warunkach eksploatacyjnych, na podstawie których będzie można stwierdzić jaka jest ich przydatność i niezawodność. Jednak gotowość poniesienia przez Wnioskodawcę kosztów udziału własnego daje wg. Ministra przesłanki efektywności inwestycji. W części pisma dotyczącej pouczenia strony Minister poinformował skarżącą, iż zgodnie z § 17 ust. 2 Procedury odwoławczej, stanowiącej Załącznik 4.4 do Szczegółowego Opisu priorytetów [...], projekt zostanie skierowany do ponownej oceny właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów, w ramach kryterium, w którym odwołanie zostało uznane za zasadne wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. PARP poinformowała skarżącą spółkę, iż nie zostało jej przyznane dofinansowanie na realizację projektu. PARP podtrzymała zarzuty podniesione na etapie pierwszej oceny projektu. Ponadto podniosła dodatkowy zarzut w ramach tego samego kryterium "wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektów oraz celów działania - wskazując, że wątpliwości budzi również zakup środków trwałych w części 4.1 projektu. Wnioskodawca wymienił jednie poszczególne środki trwałe, ale nie wskazał uzasadnienia dla nich w biznes planie. Z biznes planu nie wynika dlaczego zostały ujęte 3 autoklawy, 8 zbiorników itp. Powyższy zarzut dotyczył zakupu środków trwałych niezbędnych do zbudowania linii technologicznej dla wytwarzania produktów. Jednocześnie PARP poinformowała wnioskodawczynię, że przysługuje jej możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na przedmiotowe pismo i ocenę projektu. Przedmiotowe pismo z ponownej oceny projektu podpisane zostało przez Panią D. K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2010 r. skarżąca – L. Sp. z o.o. w L. – wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu objętego jej wnioskiem o dofinansowanie dokonana została w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: a) przepisu art. 30 b ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84 póz. 712 z 2009 r. – tekst jednolity), (dalej u.z.p.p.r.), b) pkt 6 części "Kryteria Merytoryczne" Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach PO IG, 2007-2013 c) § 17 Załącznika 4.4 Procedury odwoławczej w ramach PO IG. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż zarówno pismo z pierwszą oceną projektu o dofinansowanie z dnia [...] września 2009 r., jak i pismo z dnia [...] lipca 2010 r. zawierające ponowną ocenę projektu zostało podpisane przez panią D. K., Kierownika Sekcji Kontraktowania w Zespole Badań i Rozwoju. Zgodnie zaś z przepisem art. 30 b ust. 3 przywołanej wyżej ustawy u.z.p.p.r w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Zapis prawny ma na celu zapewnienie obiektywizmu przy rozpatrywaniu środka odwoławczego od negatywnej oceny projektu wnioskodawcy. Przesłanka ta powinna być zatem brana pod uwagę przy wykładni i stosowaniu tego przepisu. Przez użyte w art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. sformułowanie "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć każdy etap postępowania, w którym dokonywane są czynności związane z projektem. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności w jakimkolwiek z etapów oceny projektu wyłącza tę osobę z rozpatrywania środka odwoławczego wniesionego przez wnioskodawcę od negatywnej oceny projektu. W tym miejscu Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r., II GSK 5/10. Skarżąca wskazała dalej, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera legalnej definicji użytego w art. 30b ust. 3 pojęcia "czynności z określonym projektem". Użyte w art. 30b ust. 3 pojęcie "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć, jako każdy etap, w którym dokonywane są czynności związane z projektem. Oznacza to, że udział pani D. K. w ponownej ocenie projektu stanowi o naruszeniu bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. Zdaniem Skarżącej naruszony został również § 17 Załącznika 4.4 Procedury odwoławczej w ramach PO IG. PARP podczas ponownej oceny projektu nie wzięła bowiem pod uwagę treści rozstrzygnięcia instytucji rozpatrującej odwołanie wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności nie dokonała w sposób wnikliwy przeanalizowania nieprawidłowości stwierdzonych w przeprowadzonej ocenie. Pismo z ponowną oceną projektu z dnia [...].07.2010 roku nie ustosunkowuje się do wskazań przedstawionych przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zgodnie z § 17 ust. 2 Załącznika 4.4. Procedury odwoławczej w ramach PO IG po pozytywnym rozpatrzeniu odwołania instytucja rozpatrująca odwołanie kieruje projekt do ponownej oceny w ramach kryteriów które zostały uznane za zasadne wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu natomiast wskazuje na czym jej zdaniem polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny projektu w zakresie objętym protestem. W pierwszej ocenie projektu stwierdzono, iż wniosek nie spełnił kryterium obligatoryjnego kryterium nr 9 tj. "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania" (pkt 6 części "Kryteria Merytoryczne" Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach PO IG, 2007-2013). Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w piśmie z dnia [...].02.2010 roku rozstrzygającym odwołanie uznał, że powyższe kryterium zostało przez Skarżącą spełnione. Ponowna ocena projektu nie zawiera odniesienia do ustaleń Ministra. Skarżąca podkreśliła również iż w piśmie z dnia [...].09.2009 r., w którym została zawarta informacja z oceny wniosku [pierwsza ocena] oraz zostało przedstawione uzasadnienie do tej oceny, nie było żadnej wzmianki, o tym, że planowany zakup środków trwałych budzi jakiekolwiek wątpliwości Komisji Oceniającej. W wyniku złożonego przez nią protestu i ponownej oceny wniosku, uzyskała pismo z dnia [...].11.2009 roku, w którym również nie było żadnej wzmianki, o tym, że w/w planowane do zakupu środki trwałe budziłyby jakąś wątpliwość Komisji Oceniającej. Przywołany zarzut pojawił się jako nowy w sprawie przez co nie powinien być uznany. Ze względu na powyższe, oraz wobec braku jednoznacznego określenia wskazanych kryteriów, Skarżąca uznała, że PARP orzekając na ich podstawie w zakresie wniosku o dofinansowanie opiera się na ocenie zbliżonej w swym charakterze do instytucji uznania administracyjnego. Nie pozwala to jednakże PARP- owi na dowolność w rozpatrzeniu wniosku, bowiem spoczywa na niej ciężar należytego uzasadnienia zajętego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku- o jej oddalenie. Przede wszystkim PARP podniosła, że skarga powinna zostać odrzucona zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), gdyż wniesienie skargi na "czynności Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości dokonywane w zakresie oceny projektu objętego wnioskiem skarżącej Spółki "L." Sp. z o.o. jest niedopuszczalne. Rozwijając powyższe PARP wskazała, że zakres właściwości rzeczowej Sądu w niniejszej sprawie wyznaczają przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z tymi przepisami po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30c ust. 1). Prawidłowe ustalenie zakresu stosowania art. 30c ust. 1 ww. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. wymaga – zdaniem PARP- głębszej analizy art. 30b ust. 4, w którym to przepisie ustawodawca użył zwrotu "właściwa instytucja". Zakres podmiotowy tego zwrotu wyznaczony jest przez art. 30a ust. 2 w zw. z art. 30a ust. 3. "Właściwą instytucją" jest bowiem instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca. Jest to więc pojęcie zbiorcza dla wszystkich trzech instytucji. Następnie, PARP zwróciła uwagę na definicje ustawowe zawarte w art. 5, dotyczące instytucji zarządzającej, pośredniczącej i wdrażającej, i wskazała, że definicja instytucji wdrażającej koresponduje, z zakresem zadań PARP wyznaczonym przez przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 275 ze zm.). PARP uczestniczy bowiem w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. jako instytucja wdrażająca (instytucja pośrednicząca II stopnia) albo pośrednicząca. Podała też, że w ramach konkursu, w którym wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, zgodnie ze "Szczegółowym opisem priorytetów programu operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 PARP pełni rolę instytucji wdrażającej (instytucji pośredniczącej II stopnia). I dalej, PARP stwierdziła, że zestawienie zwrotu "właściwa instytucja" z przepisami art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 30d ust. 1 prowadzi do nie budzącego wątpliwości wniosku, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie przysługuje na czynności dokonane przez instytucję wdrażającą (PARP). Instytucja ta nie jest bowiem wskazana ani w art. 30c ust. 3 pkt 1, ani też w art. 30d ust. 1 ustawy. W obu powołanych przepisach ustawodawca wskazał bowiem "imiennie" instytucje objęte zakresem ich regulacji (instytucja zarządzająca oraz instytucja pośrednicząca). PARP zwróciła następnie uwagę na art. 30c ust. 3 pkt 1 określającego treść rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi. Wynika z niego, że sąd przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Z przepisem tym koresponduje art. 30d ust. 1 regulujący postępowanie kasacyjne. Zgodnie z tym przepisem właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Interpretacja powyższych przepisów prowadzi- zdaniem PARP- do wniosku, że stroną postępowania zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym może być albo instytucja pośrednicząca, albo instytucja zarządzająca. Natomiast, przyznanie statusu strony w tych postępowaniach PARP (Instytucji Wdrażającej) wprowadziłoby do sytuacji, w której w tej samej sprawie po jednej ze stron dochodziłoby do zmiany podmiotowej. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przeciwnikiem skarżącej spółki byłaby PARP, natomiast przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Instytucja Pośrednicząca- Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego.. Taka konstrukcja prawna nie jest znana w przepisach p.p.s.a. Jednocześnie, w przypadku uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozstrzygnięcie WSA skierowane byłoby do podmiotu, który nie byłby w tej sprawie stroną – instytucji zarządzającej. PARP podniosła również, że zgodnie z § 28 lifa załącznika 4.4 procedury odwoławczej w ramach PO IG w wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję pośredniczącą lub zarządzającą. Wszystko to wskazuje na niedopuszczalność skargi w odniesieniu do PARP. W drugiej części pisma stanowiącego odpowiedz na skargę, PARP – z ostrożności procesowej- wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Podniosła w tym zakresie, iż ustawa dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest regulacją kompletną, ale której nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 u.z.p.p.r.). Tym samym przenoszenie jakichkolwiek rozwiązań, czy też stanowisk wypracowanych na gruncie k.p.a. (odniesienia zawarte w skardze dotyczące orzeczenia reformatoryjnego) uznać należy za nie mające uzasadnienia w przepisach prawa. Powody takiego ukształtowania systemu udzielania dofinansowania zawarte zostały zdaniem PARP, w uzasadnieniu (s. 35 i n.) do rządowego projektu z dnia 11 września 2008 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw (w tym u.z.p.p.r.) w związku z wdrażanie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności- druk sejmowy nr 950, w którym stwierdzono, że wprowadzenie kontroli sądów administracyjnych jest podyktowane potrzebą ograniczenia kontroli spraw wyłącznie do kwestii zgodności z prawem działań, a nie kontroli merytorycznej. Dokonania kontroli merytorycznej prowadziłoby bowiem do wejścia w kompetencje właściwej instytucji zarządzającej w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, zagwarantowanej jej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającej przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE.L2006.210.25). Przyjęta w u.z.p.p.r. konstrukcja środków odwoławczych "ma na celu uwzględnienie specyfiki wdrażania poszczególnych programów operacyjnych, jak również zapewnienie maksymalnej autonomii instytucji zarządzającej, w związku z ich kompetencjami zapewnionymi na poziomie regulacji unijnych." Oznacza to, zdaniem PARP że ramy prawne konkursu ogłoszonego do dofinansowania projektu jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, są wyznaczone warunkami zawartymi w ogłoszeniu (oraz aktami do których ogłoszenie odsyła) w dniu jego publikacji. Dlatego też ocena w niniejszej sprawie musi być ograniczona do oceny zgodności postępowania PARP z Procedurą odwoławczą w ramach POIG stanowiącej Załącznik nr 4.4 Szczegółowego opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, na lata 2007 - 2013 oraz Przewodniku po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach PO IG,2007 - 2013. Zgodnie z regulaminem przeprowadzenia konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka działania 1.4-4.1 ocena merytoryczna dokonywana jest przez Komisję Konkursową (KK). Pani D. K. pełniła funkcję Przewodniczącej Komisji Konkursowej, która zgodnie z § 5 ust. 6 Regulaminu Komisji Konkursowej z dnia 4 września 2009 r. zatytułowanym "Organizacja prac Komisji Konkursowej" nie bierze udziału w ocenie merytorycznej wniosków o dofinansowanie. Pani D. K. podpisała jedynie oba pisma informując o wynikach oceny dokonanej przez Komisję Konkursową, nie oznacza to jednak uczestniczenia w ocenie merytorycznej projektu. PARP podkreśliła, iż Pani D. K. nie brała również udziału w rozpatrywaniu protestu od wyników oceny projektu złożonego przez Skarżącą. Zatem zarzut naruszenia art. 30 ust. 3 u.z.p.p.r. jest nieuzasadniony. Odnośnie naruszenia § 17 Załącznika 4.4 Procedury Odwoławczej w ramach PO IG PARP również uznała zarzut za bezzasadny. Podniosła, iż Komisja Konkursowa dokonując ponownej oceny jest niezależna i nie związana treścią rozstrzygnięcia ani też ewentualnymi wskazówkami interpretacyjnymi instytucji rozpatrującej odwołanie (§ 17 ust. 3lit. c. ww. Załącznika 4.4.). Zgodnie z brzmieniem § 17 ust. 3 Załącznika 4.4 Procedury odwoławczej, po dokonaniu ponownej oceny instytucja odpowiedzialna za ocenę projektów podejmuje dalsze decyzje o rekomendowaniu projektu do finansowania lub odmowie udzielenia wsparcia o czym informuje wnioskodawcę oraz Instytucję Rozpatrującą Odwołanie (IRO). W przedmiotowej sprawie Komisja Konkursowa dochowała wszelkich obowiązków wynikających z ww. § 17 ust. 3, zapoznała się z całością dokumentacji i dokonała niezbędnej analizy. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, iż Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozpatrując przedmiotowe odwołanie nie zgłosiło żadnych zarzutów co do prawidłowości oceny a przedstawiło jedynie własny punkt widzenia co do oceny spornego kryterium, należało zdaniem PARP uznać, iż Komisja Konkursowa dokonując ponownej oceny odniosła się do opinii Ministerstwa w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, iż przedmiotem skargi skarżąca Spółka uczyniła informację Polskiej Agencji Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2010 r. o negatywnej, powtórnej ocenie projektu o dofinansowanie. Spór w sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczy dwóch kwestii, w tym kwestii proceduralnej. W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej odrzucenie uznając, iż przedmiotem skargi nie może być pismo PARP występującej tu jako Instytucja Wdrażająca. Tym samym Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był (nie tylko z urzędu, ale także z uwagi na wniosek sformułowany przez PARP) rozważyć dopuszczalność wniesionej skargi. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypominać trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, na lata 2007- 2013 Działanie 1.4 Wsparcie Projektów Celowych Działania 4.1 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R. Program ten został zatwierdzony przez Komisje Europejska decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K(2007) 4562 w sprawi przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.). Główną instytucją nadzorczą PO IG i zarządzającą Programem jest Instytucja Zarządzająca (w skrócie IZ), której rolę pełni Minister Rozwoju Regionalnego. Duża część zadań, w celu sprawnej realizacji Programu, została przekazania na zasadzie delegacji uprawnień Instytucjom Pośredniczącym (w skrócie IP). Dla działania 1.4 funkcję tę pełni Minister Nauki i Szkolnictwa, a dla działania 4.1 Minister Gospodarki. Działanie 1.4 tworzy integralną całość z działaniem 4.1 "Wsparcie wdrożeń wyników badań B+R". Wsparciu podlega całość działań związanych z realizacją projektu celowego. W ramach części finansowanej w działaniu 1.4 wnioskodawca miał otrzymać wsparcie na sfinansowanie badawczej części projektu, zaś w ramach części finansowej w działaniu 4.1 przygotowanie do wdrożenia oraz wdrożenie wyników projektu celowego. Wnioskodawca miał składać jeden wniosek o dofinansowanie obejmujący oba działania. Tak też było w przedmiotowej sprawie. Instytucjami podległymi do Instytucji Pośredniczącej są w tym programie Instytucje Wdrażające (inaczej Instytucje Pośredniczące II stopnia, w skrócie IW). W niniejszej sprawie taką Instytucją jest PARP. Wynika to ze Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, będąca państwową osobą prawną z siedzibą w Warszawie, działa w oparciu o ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 275). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy realizuje ona zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie rozwoju regionalnego oraz działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (pkt 3 i 4). Zgodnie z ust. 1a art. 4 Agencja uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 5 p 4 u.z.p.p.r., Instytucja Wdrażająca to podmiot, który realizuje zadania odnoszące się do beneficjentów, związane z realizacją programu, w tym organizuje konkursy i wyłania projekty do dofinansowania, a więc podmiot, któremu powierzono wykonanie zadań i czynności o charakterze publicznoprawnym. Działając w tej roli jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Ponadto ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek określenia systemu realizacji programu operacyjnego, a w jego ramach – określenie środków odwoławczych od negatywnych ocen projektów (art. 26 ust. 2 pkt 8 i art. 30b ust. 1). W systemie dotyczącym Działania 1.4 oraz Działania 4.1 przewidziano, że wyniki oceny projektu ponownie przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia odwołania są wiążące i nie przysługuje od nich dodatkowo żaden środek odwoławczy na poziomie instytucjonalnym tego Programu Operacyjnego (§18 pkt 1 a). Procedura odwoławcza na poziomie tego Programu, w odniesieniu do danego projektu oraz procedura jego wyboru kończą się wraz z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania- ewentualnie w wyniku ponownej oceny projektu (§ 18 pkt 1 b). Z tej regulacji proceduralnej wynika, że ponowna ocena projektu przez Instytucję Wdrażającą, dokonano po przekazaniu jej projektu przez Instytucję Pośredniczącą w wyniku pozytywnego rozpatrzenia odwołania, jest ostateczna. Wobec tego zaskarżeniu do sądu podlega, w myśl art. 30 c ustawy ten właśnie końcowy, negatywny dla strony, wynik procedury odwoławczej. Zgodnie zaś z treścią art. 32 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Stosowanie tego przepisu nie zostało wyłączone ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 30c). Ponadto u.z.p.p.r. dopuszcza skargę tylko na negatywny wynik procedury odwoławczej, co oznacza że skarga nie przysługuje od pozytywnego dla skarżącej, "kasacyjnego" rozstrzygnięcia organu odwoławczego polegającego na skierowaniu projektu do ponownej oceny instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów. Taka wykładnia art. 30 c ust. 1 i 2 nie koliduje z treścią art. 30 c ust. 3 pkt 1, który przewiduje, w razie uwzględnienia skargi, przekazanie przez sąd sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej, pomija natomiast instytucję wdrażającą. Zadaniem Sądu nie można traktować wskazania organów, do których sąd kieruje sprawę po uwzględnieniu skargi, jako regulacji szczególnej, wyłączającej stosowanie art. 32 p.p.s.a. określającego strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepis art. 30 c ust. 3 pkt 1 jest niewątpliwie regulacją niepełną w tym sensie, że nie uwzględnia specyficznych rozwiązań procedury odwoławczej, przewidujących, jak w rozpatrywanym przypadku, dla organu odwoławczego (instytucji zarządzającej lub pośredniczącej) wyłącznie kompetencje "kasacyjne" i oddających ostateczną, merytoryczną ocenę projektu instytucji odpowiedzialnej za taką ocenę, czyli m.in. instytucji wdrażającej. Chcąc zatem rozumieć treść art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy dosłownie, należałoby całkowicie odrzucić przyjęty w systemie realizacji programu operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Działanie 1.4, Działanie 4.1 model postępowania odwoławczego, który, jak wyżej podkreślono, nie jest niezgodny z art. 30 c ust. 1 i 2 ustawy i wydaje się racjonalny przy założeniu, że istotną wartością w tym postępowaniu jest szybkość postępowania. W przedmiotowej sprawie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uwzględnił odwołanie Skarżącej i skierował projekt do ponownej oceny. PARP dokonała ponownej oceny projektu. Od tej oceny nie przysługuje już, w myśl obowiązującej w tych sprawach procedury, żaden środek odwoławczy. Trudno zatem przyjąć aby wobec takich uregulowań odwoławczych była niedopuszczalna skarga na ostateczną ocenę instytucji wdrażającej, natomiast zaskarżone mogłoby być wyłącznie stanowisko organu odwoławczego, w tym przypadku Instytucji Pośredniczącej uwzględniającej odwołanie i przekazującej projekt do ponownej oceny. Przecież rozstrzygnięcie organu odwoławczego było pozytywne, a od tego rozstrzygnięcia nie przysługuje skarga w myśl art. 30 c ust. 1 u.z.p.p.r. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, ze przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest również negatywna ocena projektu o dofinansowanie, dokonana przez Instytucję Wdrażającą, kończąca postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 888/09. Odnośnie zarzutów podniesionych przez Skarżącą sąd uznał je za zasadne. Oczywistym jest, że w sprawie wyłączone jest stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego w myśl art. 37 u.z.p.p.r. Ocena Sądu sprowadza się do oceny zgodności postępowania PARP z prawem w tym zgodności postępowania z Procedurą odwoławczą w ramach PO IG stanowiącej załącznik 4.4 do Szczegółowego opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Regulaminem przeprowadzania konkursu w ramach PO IG oraz Regulaminem Komisji Konkursowej. Zgodnie z § 7 Regulaminu przeprowadzania konkursu ocena merytoryczna projektu dokonywana jest przez Komisję Konkursową. Członków K.K. powołuje i odwołuje Prezes PARP, a skład zatwierdzają Instytucje Pośredniczące. W skład K.K. wchodzi Przewodniczący, Sekretarz i co najmniej 3 członków oceniających. Dodatkowo powołuje się zastępcę Przewodniczącego i zastępcę Sekretarza. W przypadku konieczności zwołania posiedzenia, dla ważności posiedzenia K.K. wymagana jest obecność Przewodniczącego lub jego zastępcy, Sekretarza lub jego zastępcy oraz co najmniej 3 członków oceniających. Ocena merytoryczna wniosku jest dokonywana przez dwóch członków oceniających K.K. W przypadku wystąpienia rozbieżności w ocenie merytorycznej pomiędzy członkami K.K. wniosek kierowany jest do trzeciej oceny merytorycznej tj. do trzeciego członka oceniającego. O powyższym stanowi § 7 ust. 2 pkt 1,2,3,4 Regulaminu przeprowadzenia konkursu. Zgodnie zaś z Regulaminem Komisji Konkursowej (w ramach działań 1.4 – 4.1) w § 2 pkt 1 i 2, § 4 pkt 3 i 11 powtórzono w/w uregulowania z zastrzeżeniem, że wśród dwóch oceniających projekt jest ekspert i członek K.K. Natomiast w § 5 tegoż Regulaminu K.K. w pkt 1 zaznaczono, iż realizacja prac K.K. zasadniczo nie wymaga zwoływania posiedzeń. W uzasadnionych przypadkach Przewodniczący, a pod jego nieobecność zastępca Przewodniczącego, może zadecydować o zwołaniu posiedzenia. Posiedzenie może być zwołane w przypadku konieczności ustalenia wspólnego stanowiska, gdy powstaną rozbieżności w ocenie wniosku o dofinansowanie pomiędzy członkami oceniającymi, a wykorzystanie innych metod ustalenia wspólnego stanowiska będzie niemożliwe. Zgodnie zaś z pkt 3 § 5 Regulaminu w posiedzeniu uczestniczy Przewodniczący K.K., Sekretarz lub ich zastępcy, a także członkowie oceniający. Przewodniczą, Sekretarz lub ich zastępcy nie biorący udziału w ocenie merytorycznej wniosku o dofinansowanie wg. § 5 pkt 6 Regulaminu. Z powyższego wynika, że aczkolwiek Przewodniczący K.K. nie ocenia merytorycznie projektu, to jednak ma on uprawnienie do wykonywania czynności zmierzających do wypracowania wspólnego stanowiska przez oceniających. Samo prawo zwoływania posiedzeń, gdy powstaną rozbieżności w ocenie, jest prawem opartym na uznaniowości, że zaistniały takie rozbieżności, których innymi metodami nie można rozwiązać. Zgodnie z załączonymi do odpowiedzi na skargę arkuszami oceny projektu skarżącej zarówno na etapie pierwszej oceny, jak i na etapie powtórnej oceny projektu, w ocenach tych uczestniczyło po trzech oceniających. Za każdym razem były to trzy inne osoby zgodnie z oświadczeniem PARP. Tak też tą kwestię reguluje § 4 pkt 4 Regulaminu K.K. Ilość osób oceniających projekt (po 3 za każdym razem) świadczy o rozbieżności w ocenie merytorycznej. Informacja kto i jak oceniał projekt pozostaje sprawą wewnętrzną instytucji wdrażającej, nie ujawnianą wnioskodawcy projektu. To czy w sprawie mogło dojść do posiedzenia K.K. wg procedury wyżej opisanej też pozostaje poza wiedzą Skarżącej. Instytucja Wdrażająca –PARP w odpowiedzi na skargę nie złożyła skutecznego oświadczenia na okoliczność, iż poza oceną złożoną na przedstawionych arkuszach ocen, nie doszło do obradowania na posiedzeniu wg § 5 pkt 1 Regulaminu K.K. Zatem trudno odmówić słuszności zarzutowi skarżącej, iż Przewodnicząca K.K. pani D. K. podpisująca obie oceny merytoryczne wniosku o dofinansowanie, dokonywała czynności związanych z określonym projektem w rozumieniu art. 30 b ust. 3 u.z.p.p.r. Wymieniony przepis przede wszystkim stanowi, że w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Przede wszystkim pojęcie "rozpatrywanie środków odwoławczych" nie może sprowadzać się wyłącznie do rozstrzygania protestu bądź odwołania. Podmioty rozpoznające wymienione środki nie mogą zmienić wprost oceny projektu w znaczeniu "możliwości zmiany rozstrzygnięcia", tylko w przypadku uznania zasadności zarzutów wnioskodawcy kierują projekt do ponownej oceny. Zatem z tej formy rozstrzygnięcia wynika konieczność ponownej oceny projektu w zakreślonych (protestem, odwołaniem) granicach. Z funkcjonalności przepisu i z zachowania zasady obiektywizmu wynika konieczność aby ponownej oceny dokonywały inne osoby, niż te które wyraziły swoją ocenę przy pierwszym badaniu projektu. Tak też stanowią regulaminy, w tym § 4 pkt 4 Regulaminu K.K. Oznacza, to że w pojęciu "rozpatrywanie środków odwoławczych" użytym w art. 30 b ust. 3 u.z.p.p.r. należy dopatrywać się również rozstrzygania na etapie skierowania projektu do ponownej oceny wobec pozytywnego rozpatrzenia projektu, czy odwołania. Wymienione zaś w tym przepisie "czynności związane z projektem" oznaczają szerszy zakres działania niż samą merytoryczną ocenę. Wynika to z podkreślenia przez ustawodawcę, iż wśród tych czynności mogły być "czynności zaangażowane w jego (projektu) ocenę". Użycie słowa "w tym" oznacza powyższą wykładnię przepisu. Z tych względów Sąd uznał zasadność zarzutu skrzącej naruszenia art. 30 b ust. 3 u.z.p.p.r. przez udział pani D. K. w w/w czynnościach. Odnośnie naruszenia § 17 załącznika 4.4 Procedury Odwoławczej w ramach PO IG Sąd również podzielił zarzuty skarżącej. Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z procedurą odwoławczą instytucja rozpoznająca protest jest związana zakresem protestu (§ 9 p 3 Załącznika 4.4), instytucja rozpoznająca odwołanie co do zasady jest związana zakresem odwołania, a odwołanie zdeterminowane jest zakresem przedmiotowym protestu (§ 14). Wymieniony zakres determinuje też, zdaniem Sądu, zakres przedmiotowy ponownej oceny projektu, jeżeli organ rozpoznający środek odwoławczy rozpatrzył ten środek pozytywnie. Wynika to zarówno z faktu zakresu rozstrzygania protestu i odwołania, jak też z okoliczności, iż wyniki ponownej oceny są wiążące i nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy na poziomie instytucjonalnym PO IG. Przyjęcie możliwości dokonywania ponownej oceny projektu w zakresie szerszym niż wskazano w środkach odwoławczych oznaczałoby uniemożliwienie wnioskodawcy odniesienia się do "nowych" zarzutów pod adresem projektu. Takie założenie byłoby niezgodne z wykładnią art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r. stanowiącego o konieczności przyznawania środka odwoławczego na poziomie instytucjonalnym PO IG. Byłoby też nierównością wobec prawa w stosunku do innych podmiotów uczestniczących w konkursie, którym to podmiotom tylko raz całościowo oceniano projekt i zakwalifikowano ten projekt do dofinansowania bez potrzeby ponownej oceny (nie stosowano środków odwoławczych wobec pozytywnej oceny). Tym samym wyjście przy ponownej ocenie projektu poza zakres objęty zarzutami na etapie środków odwoławczych jest zdaniem Sądu naruszeniem zasad w/w procedury odwoławczej. W przedmiotowej sprawie ma to miejsce bowiem w ocenie pierwotnej i odnoszących się do niej zarzutów podniesionych w środkach odwoławczych nie było mowy o wątpliwościach dotyczących zakupu środków trwałych dla linii technologicznej, tj. 3 autoklaw, 8 zbiorników. Podniesienie tego zarzutu przez IW na etapie ponownej oceny jest naruszeniem procedury odwoławczej w zakresie w/w. Ponadto rację ma Skarżąca, iż jej odwołanie zostało pozytywnie rozstrzygnięte. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyraźnie wskazał, iż zarzuty PARP przedstawione w odniesieniu do projektu Spółki w piśmie zawierającym " pierwszą ocenę" z dnia [...] września 2009 r. nie znajdują odzwierciedlenia w treści wniosku o dofinansowanie i jego załącznikach. Uszło to uwadze przy ponownej ocenie projektu. Ocena ta w ogóle nie zawiera odniesienia się do treści pisma rozstrzygającego odwołanie mimo obowiązku wynikającego z § 17 pkt 3 litera "b" załącznika 4.4 Procedury Odwoławczej. Wymieniony przepis wymaga wzięcia "pod uwagę" treści rozstrzygnięcia "IRO", w tym w szczególności wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie. W przedmiotowej sprawie nieprawidłowości polegały na nieuwzględnieniu zapisów wniosku i biznes planu w odniesieniu do wykazywanych kosztów. Ich analiza doprowadziła organ odwoławczy do uznania, iż wydatki tam wskazane są uzasadnione, budżet projektu jest zbudowany poprawnie, zestawione w projekcie kwoty i zakupy odpowiadają potrzebom wynikającym z przyjętych celów i postawionych zadań projektowych. Przy tak wskazanym przez IRO uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powtórzenie zarzutów postawionych w ocenie projektu z [...].09.2009 r. w ponownej ocenie (np. koszty wynagrodzeń pracowniczych) stanowi naruszenie przepisów załącznika 4.4 Procedury Odwoławczej w § 17. Twierdzenia Instytucji Wdrożeniowej zawarte w odpowiedzi na skargę na okoliczność, iż Instytucja ta przy przeprowadzeniu ponownej oceny projektu nie jest związana stanowiskiem IRO zawartym w rozstrzygnięciu odwołania są dowolne, sprzeczne z treścią § 17 pkt 3 lit. b Załącznika 4.4 Procedury Odwoławczej oraz pozostają w sprzeczności z istotą i celem regulacji prawnych odnoszących się do środków odwoławczych. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził naruszenie zasad postępowania i w oparciu o art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. uwzględnił skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję która dopuściła się tych naruszeń oraz w świetle przepisów regulujących postępowanie w zakresie konkursu, w którym wzięła udział skarżąca, jest podmiotem, który zobowiązany jest dokonać ponownej oceny projektu.