V SA/Wa 1852/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. O. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr Uchwała nr [...] w przedmiocie trybu udzielenia i rozdzielenia dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych oddala skargę. W dniu [...] lipca 2009r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie [...] przez inne niż [...] osoby prawne i fizyczne oraz dla innych niż m[...], osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania zwanej dalej "uchwałą Nr [...]". Uchwała ta pozbawiła mocy uchwałę Rady [...] Nr [...] z [...] czerwca 2006r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie [...] przez inne niż [...] osoby prawne i fizyczne, z wyjątkiem § ust. 2a i ust. 6b załącznika do uchwały, które tracą moc z dniem 1 stycznia 2010r. Pismem z [...] maja 2011r. K. O. (zwany dalej: skarżącym) wezwał Radę Miasta S. do zmiany uchwały Nr [...] z [...] lipca 2009r. jako sprzecznej z prawem. W ocenie skarżącego Rada [...] rażąco przekroczyła w nich ustawowe upoważnienie do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Pismem z [...] czerwca 2011r. Rada [...] poinformowała skarżącego, że brak jest przesłanek do podjęcia działań zmierzających do zmiany lub uchylenia kwestionowanej uchwały. Organ wyjaśnił, że uchwała z [...] lipca 2009r. ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Dotacja, co podkreślił organ jest przekazywana w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, nie ma możliwości naliczenia transzy dotacji za cześć miesiąca, a liczba uczniów właściwa do naliczenia transzy dotacji przyjmowana jest według stanu na pierwszy dzień każdego miesiąca. Ponadto organ podał, że osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po wpisie do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę. Zgodnie z ustawą z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004, Nr 256, poz. 2572 ze zm.) osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Zatem to powoduje, jak wyjaśnił organ możliwość wstrzymania dotacji w sytuacji utraty aktualności wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Osoba prowadząca daną działalność, jak wskazał Prezydent [...] do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji jest obowiązana podać organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów. Organ, jak dalej czytamy w treści pisma z [...] czerwca 2011r. wyjaśnił, że zapisy regulaminu umożliwiają składanie wniosku o dotację na kolejny rok tylko w sytuacji zmiany danych, co znacznie uprościło działanie organom prowadzącym niepubliczne szkoły i placówki oświatowe. Skarżący pismem z [...] lipca 2011r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] z [...] lipca 2009r. Pismem z [...] października 2011r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) uzupełnił swoje żądanie o dokonanie przez Sąd zmiany poprzez uznanie za sprzeczne z prawem fragmenty uchwały: - § 2, § 5 uchwały oraz z załącznika do uchwały z rozdziału II § 2, z rozdziału III § 3 ust. 1-5, ust. 7-8, z rozdziału IV (analogicznie jak w rozdziale poprzednim), z rozdziału VI § 1 ust. 1 ppkt 1, § 9 ust. 2 ppkt 2 oraz z rozdziału VII § 10a i załącznika nr 2 część C. Autor skargi wniósł ponadto o zobowiązanie Rady [...] do zamieszczenia w uchwale zapisów zobowiązujących organ do wykonywania kontroli poprawności wykorzystania dotacji, nie rzadziej niż raz na 3 lata. Zdaniem skarżącego uchwała Rady powoduje chaos poprzez niszczenie placówek niepublicznych poprzez odmowę wypłaty dotacji. W odpowiedzi na skargę z [...] sierpnia 2011r. Rada [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że w jej opinii strona nie wykazała legitymacji skargowej oraz naruszyła zasadę res iudicata. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą z [...] lipca 2009r. Ponadto organ wskazał, że wyrokiem z 9 maja 2011r. o sygn. akt: V SA/Wa 2912/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę osoby fizycznej prowadzącej niepubliczne przedszkole na uchwałę Rady [...] z [...] czerwca 2006r. uchylonej uchwałą z [...] lipca 2009r. w przedmiocie trybu udzielania i rozdzielania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych. Dotacja, co podkreślił Prezydent [...] jest przyznana wyłącznie na rzecz placówki legalnie działającej w oparciu o wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, to udzielanie dotacji pod warunkiem aktualności wpisu w zgodzie z art. 82 ustawy o systemie oświaty i złożenia wniosku o dotację z planowaną liczbą uczniów oraz kontrola rozliczania dotacji pod kątem zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów są unormowaniami skarżonej uchwały Rady Miasta w pełni uprawnionymi, nie wykraczającymi poza ramy upoważnienia ustawowego. Pismem z [...] grudnia 2011r. Prezydent [...] przedłożył wyjaśnienia i uwagi do pisma skarżącego z [...] października 2011r. Organ odniósł się do zarzutów jakie postawił skarżący i wyjaśnił, że uchwała z [...] lipca 2009r. została podjęta w granicach ustawowego upoważnienia i nie jest sprzeczna z przepisami ustawy o systemie oświaty. Ponadto organ podkreślił, że w ewidencji prowadzonej przez [...] zarejestrowanych jest ponad 1200 niepublicznych szkół i placówek oświatowych, co do których organ działa bezstronnie z zachowaniem zasad wynikających z obowiązujących przepisów prawa, jednocześnie przyjęte zasady nie odbiegają od standardów przyjętych w innych dużych miastach Polski. Skarżący w trakcie rozprawy z 18 stycznia 2012r. dołączył zaświadczenie nr [...] z [...] września 2010r. o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...] do której wpisano Przedszkole N. "A." z siedzibą przy ul. [...] w W. prowadzone przez spółkę z.o.o. A. z siedzibą w W. z datą rozpoczęcia działalności na dzień [...] stycznia 2011r. Skarżący załączył również zaświadczenie nr [...] z [...] maja 2011r. o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...], na mocy którego zmieniono nazwę przedszkola na Przedszkole N. "O.", bez zmiany pozostałych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Skarżący K. O. podważył legalność przyjętej przez Radę [...] uchwały z [...] lipca 2009r. Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie [...] przez inne niż. [...] osoby prawne i fizyczne oraz dla innych niż [...], osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Uchwała powyższa została podjęta przez Radę [...] w wykonaniu delegacji ustawowej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004, Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w brzemieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, organ stanowiący gminy ustala w formie uchwały tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że rada gminy upoważniona została jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie w sposób techniczny przekazywania i rozliczania dotacji. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych (materialno-prawnych) zasad udzielania tych dotacji. Jedną z zasad przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na prowadzenie niepublicznych przedszkoli i szkół o uprawnieniach szkół publicznych jest okoliczność, iż dotacja taka może być przyznana wyłącznie na rzecz placówki legalnie działającej w oparciu o wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Obowiązkiem gminy jest zatem udzielanie dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych pod warunkiem aktualności wpisu do odpowiedniego rejestru oraz złożenie w terminie wniosku o dotację zawierającą planowaną liczbę uczniów, czego dotyczy § 3 kwestionowanej uchwały. Zgodnie z art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, osoba prowadząca taką placówkę jest obowiązana zgłosić w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie do ewidencji. Prowadzenie zaś działalności edukacyjnej bez spełnienia warunków określonych w rozdziale ósmym ustawy o systemie oświaty jest sprzeczne z ustawą i stanowi podstawę do wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W związku z powyższym nie narusza prawa zapis § 3 ust. 8 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...], w którym określono, że dotacja nie podlega przekazaniu w sytuacji, gdy stracił aktualność wpis do ewidencji prowadzonej przez [...] na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy lub wpis do rejestru wydanych zezwoleń na założenie szkoły publicznej prowadzonego przez [...] na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz.U. nr 46, poz. 438), do dnia aktualizacji tego wpisu. Skoro bowiem zasadą określoną w przepisach ustawy o systemie oświaty jest dotowanie jedynie legalnie prowadzonej placówki na podstawie aktualnego wpisu do ewidencji, to nie jest możliwe przekazywanie środków z budżetu gminy na rzecz podmiotu nie spełniającego tego wymogu. Ważnym podkreślenia jest fakt, że przepis ten nie pozbawia szkoły lub placówki dotacji tylko wstrzymuje jej przekazanie do czasu aktualizacji wpisu. Dlatego też Rada [...] była w pełni uprawniona, pomimo odmiennego zdania skarżącego do uszczegółowienia powyższej zasady, umieszczając przedmiotowy zapis w rozdziale poświęconym trybowi udzielania dotacji. Nawiązując do powyższego dodatkowo należy wskazać, że w niniejszej sprawie spółka "A." prowadząca przedszkole [...], w imieniu której działa Prezes Zarządu K. O. (dane na podstawie krs.ms.gov.pl) zmieniając nazwę placówki, nie dopełnił wynikających z powyższych przepisów obowiązków. Zgodnie z załączonymi do akt sprawy zaświadczeniami o wpisie do ewidencji, pierwotna nazwa Przedszkola N. brzmiała "A." (zaświadczenie z [...] września 2010r. nr [...]) zaś po zmianie Przedszkole N. "O." (wg. zaświadczenia z [...] maja 2011r. nr [...]). Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego dotyczących sprzecznych z prawem § 2 oraz § 5 uchwały Nr [...] z [...] lipca 2009r., to Sąd wskazał, że nie dopatrzył się ich sprzeczności z prawem, jak chciałby skarżący. Zgodnie z § 2 uchwały straciła moc poprzednio obowiązująca uchwała Rady [...] z 13 czerwca 2006r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie [...] przez inne niż [...] osoby prawne i fizyczne, z wyjątkiem § ust. 2a i ust. 6b załącznika do uchwały, które tracą moc z dniem 1 stycznia 2010r. Przyjęte przez Radę rozwiązanie jest zasadne, przepisy uchylające lub przepisy przejściowe mogą regulować oddziaływanie nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami poprzedniego prawa. Z kolei dłuższy termin na obowiązywanie § 5 uchwały Nr [...] wynikał z faktu, że przepis uwzględniał nowelizację art. 80 ust. 2b i art. 90 ust. 2 d wprowadzoną ustawą z 19 marca 2009r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 56 poz. 458 ze zm.). Zarzuty skarżącego dotyczącą także treści przyjętego przez Radę w załączniku do tejże uchwały - regulaminu. Autor skargi nie zgodził się z przyjęciem § 2 w rozdziale II regulaminu, wniósł o uchylenie punktów od 1 do 13. Rozdział II dotyczy podstawy obliczania dotacji, nie jest to - jak chciałby skarżący - kwotowe określenie wysokości dotacji dla poszczególnych typów i rodzajów placówek. Podstawą obliczenia dotacji na jednego ucznia jest uchwała budżetowa Rady [...] oraz informacja o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla [...], otrzymana przez [...] od ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Dotacje dla niepublicznych przedszkoli - zgodnie z art. 90 ust. 1 pkt 2b ustawy o systemie oświaty przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Sformułowanie "nie niższej" oznacza, że ustawa określa jedynie przesłanki ustalenia wysokości dotacji wskazując na kwotę minimalną, a nie sztywną. Jej ostateczne wskazanie leży w gestii organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i konkretyzacji w uchwale organu stanowiącego. Wymogi te zostały zatem spełnione w kwestionowanej uchwale, bowiem określa ona jako kwotę udzielonej dotacji odpowiednio na 75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez [...] w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez [...]. Jak również odpowiednio na 40% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez [...] w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części subwencji ogólnej otrzymywanej przez [...]. Skarżący nie zgadza się także z brzmieniem § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, dotyczącym terminu złożenia wniosku o dotację (do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji). Jak już wyżej Sąd zaznaczył jest to zgodne z brzmieniem art. 90 ust. 1 pkt 2b ustawy o systemie oświaty, informacja o planowanej liczbie uczniów posiada formę wniosku o udzielenie dotacji, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do uchwały (obligatoryjny warunek uzyskania dotacji). Nie jest zatem zasadne, jak chciałby skarżący by słowo "składa" zawarte w treści tego przepisu zamienić na "może złożyć", gdyż wprowadza to dowolność i uniemożliwia właściwe planowanie dotacji. Niezasadnym jest także zarzut skarżącego dotyczący sprzeczności z prawem rozwiązania przyjętego w § 3 ust. 2-5 załącznika do uchwały, dotyczącego przekazywania dotacji w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. W celu naliczenia i przekazania części dotacji należnej szkole lub placówce oświatowej w danym miesiącu konieczne jest określenie faktycznej liczby uczniów. Informacja ta jest ważnym elementem całego trybu procedury udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym. Ponadto elementem tejże procedury jest uzyskanie informacji o uczniach, o ich faktycznej liczbie, a także danych o uczniach obejmujących dane personalne, ma to na celu, jak podkreślił organ w treści pisma [...] grudnia 2011r. uniemożliwić naliczanie dotacji dla kilku placówek na tego samego ucznia. Odnosząc się do zarzutu nielegalności § 3 ust. 7 Regulaminu stanowiącego załącznik do kwestionowanej uchwały. Sąd wskazuje, ze zgodnie z art. 90 ust. 3 c ustawy o systemie oświaty wynika, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zapis ten jest konsekwencją uregulowań zawartych w ust. 1a, 2a, 2b, 3, 3a, w których to określone zostało, że dotacja przysługuje szkole lub placówce oświatowej, a nie organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę oświatową. Zaś w odniesieniu do form wychowania przedszkolnego, zgodnie z art. 90 ust. 2d ustawodawca przyjął, ze dotacja przysługuje dla organów je prowadzących. Propozycja wysunięta przez skarżącego dotycząca wykreślenia z Regulaminu słów "fizycznej lub prawnej", nie znajduje potwierdzenia w obowiązującej ustawie o systemie oświaty, a uchwała Rady, co Sąd podkreśla stanowi jedynie wyraz delegacji ustawowej. Kolejnym kwestionowanym przez skarżącego zapisem Regulaminu jest rozdział IV pt. " Tryb udzielania dotacji szkołom specjalnym, placówkom oświatowym specjalnym, placówkom specjalistycznym oraz poradniom psychologiczno-pedagogicznym". Skarżący wnosi o jego skreślenie, podnosząc argumenty analogiczne jak do rozdziału III. Przepisy te, co Sąd wyjaśnia wprowadzają różnicę z brzmieniem rozdziału poprzedniego w wąskim zakresie, a mianowicie podmioty wymienione w tytule rozdziału uzyskują dotacje, po złożeniu wniosku o jej udzielenie (wraz z informacją o faktycznej liczbie uczniów) w biurze Edukacji Urzędu [...], zamiast jak inne wnioski w urzędzie [...] dla dzielnicy. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że kolejny przepis Regulaminu w rozdziale VI pt. "Tryb i zakres kontroli" - § 7 ust. 1 pkt 1 jest niezgodny z prawem. Z zapisu tego artykułu wynika, że upoważnieni pracownicy Urzędu [...] mogą dokonywać kontroli obejmującej sprawdzanie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wskazanych w miesięcznych informacjach o liczbie uczniów, stanowiących podstawę naliczenia miesięcznej transzy dotacji. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty tryb udzielania i rozliczania dotacji określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Elementem tej procedury jest możliwość sprawdzenia danych będących podstawą naliczenia dotacji ze stanem faktycznym. W tymże rozdziale skarżący neguje prawidłowość zapisu § 9 ust. 2 ppkt 2 Regulaminu, zamiast słowa "kontroli" chciałby aby znalazło się słowo "czynności kontrolnych". Sformułowanie czynności kontrolne jest szerszym pojęciowo stwierdzeniem niż samo słowo kontrola, natomiast w protokole kontroli jak wskazuje ppkt 2 wpisujemy datę rozpoczęcia i zakończenia kontroli, a nie wszystkich czynności kontrolnych np. zastrzeżeń do protokołu, wystąpienia pokontrolnego. Odnośnie kolejnego zarzutu skarżącego dotyczącego § 10a załącznika do uchwały (dodany przez uchwałę Rady [...] nr [...] z [...] lutego 2010r. zmieniającą uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie [...] przez inne niż [...] osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla, innych niż [...], osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania), która dopuszcza możliwość składania wniosku o dotację na kolejny rok tylko w sytuacji zmiany danych beneficjenta pomocy. Przepis ten jest zdaniem Sądu przejawem uproszczenia procedury przyznawania i udzielania dotacji, mającym zastosowanie do dotacji należnym jednostkom oświatowym od 1 stycznia 2010r. Ostatni zarzut skarżącego kierowany jest wobec załącznika nr 2 do załącznika do uchwały dotyczy części C, czyli informacji dotyczącej faktycznej liczby uczniów. Oświadczenia tam zawarte mają na celu potwierdzenie przez wnioskodawcę, że wszystkie dane podane o faktycznej liczbie uczniów są zgodne z rzeczywistością, że beneficjent pomocy zna treść przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz potwierdzenie, że w szkole lub placówce oświatowej prowadzonej przez beneficjenta zostały spełnione warunki nałożone przez ustawę o systemie oświaty. Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.