V SA/Wa 1854/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; skargę oddala Przedmiotem skargi z dnia 15 lutego 2010 r., wniesionej przez K. J. (zwany dalej skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Skarżona decyzja została wydana w następująco ustalonym stanie faktycznym; Po rozpatrzeniu wniosku K. J., Kierownik Biura Powiatowego w [...] wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2004 roku nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na łączną kwotę 3968,76 zł. W dniu 2 marca 2005 r. przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez Stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów i jednocześnie od daty tej rozpoczęte zostało pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia przez Stronę działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW o łącznej powierzchni nie mniejszej od 15,34 ha. K. J. nie składał wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Pismem z dnia [...] października 2008 roku Zastępca Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego działając z upoważnienia Prezesa ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych K. J. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego w [...], w treści którego pouczono Stronę o przysługującym jej prawie wglądu do akt, jak również możliwości składania wyjaśnień. Pismo zostało doręczone za potwierdzeniem odbioru w dniu 6 października 2008 roku. W odpowiedzi na w/w pismo K. J. przesłał do [...] Oddziału Regionalnego wyjaśnienia, w których oświadczył, iż gospodarstwo rolne przekazał w całości swojej córce E. J. w zamian za rentę strukturalną. Skarżący oświadczył, iż nie został poinformowany przez pracowników Biura Powiatowego w [...] o konieczności złożenia dodatkowych oświadczeń przejmującego grunty rolne. Organ rozpatrujący sprawę odnosząc się do ww. wyjaśnień skarżącego podkreślił, iż możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu płatności ONW w sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności rolnej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych położonych na obszarze ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy została wprowadzona na mocy § 1 pkt2 rozporządzenia z dnia 9 marca 2006 r. nowelizującego rozporządzenie ONW (Dz.U. z 2006 r. Nr 42, poz.278). Wskazał, iż dopiero po powyższej nowelizacji producent rolny mógł uwolnić się od powyższego obowiązku, jeżeli spełnił warunki wskazane w 9 ust. 2a znowelizowanego rozporządzenia ONW, tj. dostarczył w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania działek rolnych, oświadczenie podmiotu, na rzecz, którego zostało przeniesione posiadanie tych działek. Na mocy kolejnej nowelizacji z dnia (§ 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie ONW- Dz.U. z 2006 r. Nr 75, poz.522) obowiązek zwrotu płatności ONW w związku z zaniechaniem działalności rolniczej na obszarach ONW na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, został wyłączony również w tych przypadkach, w których przeniesienie posiadania nastąpiło przed dniem wejścia w życie przepisów tejże nowelizacji, a producent rolny złożył kierownikowi biura powiatowego ARiMR na formularzu udostępnionym przez Agencję Oświadczenie przejmującego działki rolne, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życia znowelizowanych przepisów, tj. do dnia 2 lipca 2006 r. Organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od dochodzenia pobranych przez nią środków pieniężnych za rok 2004 ponieważ w sprawie K. J. nie zostało dostarczone w formie i terminie, o jakim mowa powyżej, tj. od 4 maja 2006 r. do 2 lipca 2006 r. oświadczenia przejmującego grunty rolne. Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW, a powierzchnia gospodarstwa użytkowana rolniczo przez skarżącego pozostaje poniżej 1 hektara powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 3968,76 zł. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzje własną z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Organ stwierdził, że poza sporem jest okoliczność, iż Strona zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW w okresie trwania zaciągniętego zobowiązania. Powtórzył swoje wywody dotyczące możliwości wyłączenia obowiązku zwrotu płatności ONW, które poczynił w I instancji i uznał, iż przejmujący działki rolne nie złożył w określonym w nowelizacji rozporządzenia ONW terminie stosownego oświadczenia. Organ podniósł, iż skarżący składając w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, podpisał oświadczenie w tab. X na stronie 4, pkt 4 "Oświadczenia i zobowiązania", że: zobowiązuje się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a zatem był świadomy ciążących na nim obowiązków, wynikających z przystąpienia do programu ONW. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, iż nie poinformowano go co do kwestii złożenia stosownego oświadczenia wskazał, iż bez wątpienia zgodnie z art. 9 Kpa na organach ARiMR ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podniósł, iż organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ta jednak podlega ograniczeniu. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem zasady ogólne kpa (w tym art. 9) mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r. II GSK 51/2008). Podkreślił, iż treść art. 9 kpa wskazuje wyraźnie, że obowiązek informowania i wyjaśniania obciąża organ dopiero od momentu wszczęcia postępowania, zaś wyjaśnienia, informacje i wskazówki mają być udzielane stronom i innym osobom uczestniczącym w postępowaniu. Dopiero, bowiem w toku postępowania, gdy znany jest jego przedmiot oraz okoliczności faktyczne sprawy, organ może udzielić stronie rzeczywiście wyczerpującej informacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 12 lutego 1997 r. I SA/Wr 1516/96). Organ wskazał, iż brak aktywności skarżącego w kwestii informowania organów ARiMR o przekazaniu posiadania gospodarstwa rolnego, uniemożliwił tym organom udzielanie wyczerpujących informacji w tej kwestii. Podniósł, iż fakt złożenia wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW przez inną osobę na grunty rolne, na których skarżący był zobowiązany do prowadzenia działalności rolniczej, nie może być traktowane w żadnym wypadku jako dopełnienie obowiązku poinformowania organu w myśl ww. przepisu. Podkreślił, iż fakt dalszego prowadzenia działalności rolniczej przez osoby, na rzecz, których została przekazana własność gospodarstwa rolnego, nie zwalnia od zwrotu płatności ONW osoby, która podjęła się zobowiązania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie oraz o zasadzenie kosztów postępowania na rzecz strony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący zarzucił naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenie ONW. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy orzekające i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia płatności ONW przyznaje się rolnikom, którzy m.in. zobowiążą się do prowadzenia działalności rolniczej na obszarze znajdującym się w mniej korzystnej sytuacji (obszarze ONW) przez okres 5 lat. Natomiast niedochowanie tego zobowiązania rodzi skutek w postaci konieczności zwrotu środków pobranych w ramach pięcioletniego zobowiązania zgodnie z § 9 ust.2 ww. rozporządzenia. W niniejszej sprawie skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej już w drugim roku trwania zobowiązania. Należy zauważyć, iż każdy przypadek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW powoduje konieczność zwrotu środków pobranych w odniesieniu do danego obszaru ONW. W związku z tym należy stwierdzić, iż przejście skarżącego na rentę strukturalną nie ma znaczenia w sprawie. Ww. § 9 ust.2 rozporządzenia nie różnicuje obowiązku zwrotu w zależności od przyczyny zaniechania działalności rolniczej. Skarżący mógł uniknąć odpowiedzialności związanej z zaniechaniem prowadzenia działalności, jednak nie spełnił on warunków o których mówi ww. rozporządzenie. Należy podkreślić, iż w dacie przekazywania gospodarstwa przez skarżącego nie obowiązywały przepisy pozwalające na niedochodzenie zwrotu środków finansowych w sytuacjach mających związek z przekazaniem gospodarstwa i przejęciem zobowiązania ONW przez inną osobę. Wobec czego należy stwierdzić, iż obowiązek zwrotu powstał z chwilą wystąpienia zdarzenia w postaci zaniechania prowadzenia działalności. Dopiero nowelizacja ww. rozporządzenia, która weszła w życie w dniu 14 marca 2006 r. wprowadziła taką możliwość jednak swoim zakresem nie objęła zdarzeń przeszłych tzn. nie obejmowała przypadku skarżącego. Taką możliwość dopiero dała nowelizacja ww. rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2006 r. (Dz.U.2006 r. Nr 75 poz 522), która wprowadziła możliwość uwolnienia się od obowiązku zwrotu środków dla tych wszystkich osób, które przekazały swoje gospodarstwa w czasie, w którym nie obowiązywały jeszcze żadne przepisy regulujące zasady uwolnienia się od obowiązku zwrotu środków. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2006 r. (Dz.U.2006 r. Nr 75 poz 522), rolnicy tacy jak skarżący uzyskali możliwość uwolnienia się od omawianego obowiązku, którą obwarowano prostymi do spełnienia wymogami. Zwrot środków nie będzie wymagany, jeżeli rolnicy w terminie 60 dni od daty wejścia w życie nowelizacji złożą oświadczenia osób, którym przekazali swoje gospodarstwa, w których osoby te zobowiążą się do: (a) prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW do końca okresu objętego zobowiązaniem, które zaciągnęli rolnicy zaprzestający prowadzenia działalności, (b) do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwot, które pobrali rolnicy zaprzestający prowadzenia działalności - gdyby osoby przejmujące gospodarstwa same zaniechały działalności rolniczej, oraz (c) oświadczenie o dotychczasowym korzystaniu z przejętych działek zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Stosowne oświadczenie nie było wymagane, jeżeli oświadczenie odpowiadające mu co do treści złożone zostało już wcześniej (§ 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2006 r.). Nie można się zgodzić z twierdzeniem, skarżącego iż za oświadczenie wywołujący identyczny skutek powinni być traktowane oświadczenie złożone przez nabywczynie gospodarstwa w umowie darowizny z [...] kwietnia 2005 r. Jak wynika z akt sprawy oświadczenie złożone przez nabywców zawiera tylko jeden element wymagany przepisami nowelizacji z 25 kwietnia 2006 r., tj. zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej przez określony czas. Nie zawiera natomiast drugiego i trzeciego z koniecznych elementów, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit, b. oraz z ust. 1 pkt 2 nowelizacji z 25 kwietnia 2006 r. Pierwszy element to zobowiązanie się do zapłaty na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa równowartości kwoty pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uzyskanej przez producenta rolnego, jaką producent ten obowiązany byłby zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych - w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w lit. a. Drugi element to oświadczenie, że przez okres liczony od dnia przeniesienia na jego rzecz posiadania działek rolnych położonych na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania do dnia złożenia oświadczenia prowadził na tych działkach działalność rolniczą zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż skarżący nie spełnił ww. warunków i zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.