V SA/Wa 1860/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; ` Uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. P. W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "ZUS".) III Oddział w W. Inspektorat [...] o umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku powołał się na pogarszający się stan zdrowia oraz wynikające stąd ograniczenie możliwości pracy zawodowej. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat [...] odmówił P. W. umorzenia wnioskowanych należności ZUS z tytułu zaległych składek. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołując się na art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 46, poz. 250) wyjaśniono, iż osoby prowadzące działalność gospodarczą obowiązane były do grudnia 1998 r. opłacać składki na ubezpieczenie społeczne za każdy miesiąc bez uprzedniego wezwania, a ponieważ wnioskodawca nie uczynił zadość określonemu obowiązkowi na jego koncie powstało zadłużenie w łącznej wysokości 762,80 zł. Powołując się natomiast na art. 46 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) wskazano, iż na koncie wnioskodawcy powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od grudnia 1999 r. w łącznej wysokości 95.306,56 zł. Organ przytoczył również ustalony w sprawie stan faktyczny oraz treść przepisów prawa dotyczących umarzania przedmiotowych składek. Organ I instancji dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w kontekście przesłanek § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 41, poz. 1365). Wskazano, iż w ocenie organu nie zachodzi wobec wnioskodawcy żadna okoliczność pozwalająca na uwzględnienie złożonego wniosku. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Odwołujący się zarzucił, iż decyzja organu I instancji zawiera wzajemnie sprzeczne ustalenia. Wskazał m.in., iż z jednej strony w ocenie organu można mówić o znacznym utrudnieniu zaspokajania potrzeb rodziny w przypadku uregulowania obciążających wnioskodawcę należności ZUS, natomiast w innym miejscu uzasadnienia organ I instancji stwierdza, iż uwzględnienie wniosku stanowiłoby uprzywilejowanie wnioskodawcy w stosunku do tych płatników, którzy pomimo trudności terminowo realizują swoje zobowiązania względem ZUS. P. W. zarzucił również, iż organ I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych w zakresie określania wartości majątku wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...]. Prezes ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono ustalony stan faktyczny sprawy, a także treść przepisów prawa dotyczących umarzania należności ZUS. W treści uzasadnienia organu II instancji powołano się na motywy zbieżne z argumentacją organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS, P. W. zaskarżonej decyzji zarzucił dokonanie nieprawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego w sprawie oraz wzajemną sprzeczność prezentowanej przez organ administracyjny argumentacji. Skarżący zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W ocenie Prezesa ZUS, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie całości należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Zgodnie ze sformułowaną w przepisie art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do przepisu art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Rezultaty działań organów administracji, zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i ustalenia jego znaczenia według normy prawnej powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zdaniem sądu wskazane przez Organ w decyzji przesłanki odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy nie zostały wyjaśnione w należyty sposób. Jak wcześniej zauważono organy administracji mają stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek ustalenia prawidłowego stanu faktycznego na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, lecz musi uwzględniać stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. "W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania ( art. 136 i art. 138 k.p.a.)" [por. wyrok NSA z 24 lutego1992 r., IISA 49/92 nie publ.]. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. V. W ocenie Sądu nie można aprobować sytuacji, że w obu decyzjach - na kilku stronach – wskazuje się dowody, a następnie jedynym zdaniem stwierdza się: "na podstawie powyższych dowodów, w Pana sytuacji można mówić o znacznym utrudnieniu w zaspokajaniu potrzeb rodziny w przypadku uregulowania obciążających Pana, a wynikających z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zobowiązań publicznych". Dalej wskazuje się na uznaniowość rozstrzygnięcia w kontekście zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych wskazując, że umorzenie należności stanowiłoby uprzywilejowanie w stosunku do innych płatników. W zasadzie ocena materiału dowodowego, to jednozdaniowa konstatacja: "rozstrzygnięcie zapadło na podstawie uzyskanych przez organ w trakcie postępowania oraz dostarczonych przez Pana dokumentów". Zwrócić też uwagę należy na to, iż nie dokonano analizy treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. opisując ten środek zaskarżenia wskazano: "pismem z dnia [...] marca 2011 r. zwrócił się Pan o ponowne rozpatrzenie sprawy". Próżno szukać w motywach decyzji jakie tam podniesiono zarzuty, a także dlatego nie zasługują one na uwzględnienie; brak ten należy ocenić jako uchybienie na granicy rażącego naruszenia prawa. VI. W tym miejscu wskazać należy, iż uzasadnienie jest jednym z integralnych elementów decyzji administracyjnej ( art. 107 § 1 k.p.a.). Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma również służyć realizowaniu zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, LEX Nr 27106) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. VII. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie przystaje do wskazanych wymagań. Wydaje się, że zgodnie z zasadami logiki należałoby wykazać jakie przesłanki legły u podstaw decyzji negatywnej, zwłaszcza kiedy materiał dowodowy jest niezwykle bogaty. Na dodatek decyzje nie zawierają uzasadnienia prawnego (treść mogą mieć zastosowanie przepisów została ukazana w części środkowej motywów decyzji). Jeżeli więc strona obszernie – zarówno we wniosku, jak też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podnosiła kwestie wskazujące na potencjalną możliwość zastosowania tych przepisów to należało wykazać dlaczego nie ma racji, wskazując na konkretne regulacje prawne zamiast cytowania ogólnych zapisów, o których umowa in fine motywów. Tak więc organy orzekające winny dać temu wyraz uzasadnieniu pisemnym decyzji, wyjaśniając swoje motywy, aby możliwe było skontrolowanie takiego rozumowania przez sąd administracyjny. Brak wyjaśnienia motywów decyzji w zasadniczym dla rozstrzygnięcia aspekcie powoduje, że z tych właśnie względów wydana w sprawie decyzja narusza zarówno art. 107 § 3 k.p.a., jak i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Ponadto konsekwencją braku właściwego uzasadnienia jest to, że nie ma możliwości zbadania, czy dokonana przez organy obu instancji ocena zgromadzonego w sprawie materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. VIII. W efekcie należy podzielić poglądy wyrażone w skardze i zalecić – stosownie do wyżej poczynionych uwag – ponowne, a zarazem wnikliwie, rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydanie sprawiedliwego rozstrzygnięcia, które winno - w zakresie uzasadnienia - odpowiadać wzorcowi nakreślonemu przez ustawodawcę w art. 107 k.p.a. IX. Mając na względzie powyższe – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.