V SA/Wa 1861/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy; oddala skargę 1) Pismem z dnia [...].01.2012 r. K. K. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą żądania jest trudna sytuacja materialna; nadmienił, że "konieczność spłaty zaległych składek naraziłaby moją rodzinę na szwank i spowodowałaby pozbawienia mnie i mojej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". Jako podstawę prawną żądania wskazał treść art. 28 a ust. 3 a ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.)- dalej zwana "ustawą". 2. Decyzją z dnia [...].02.2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS)- stosownie do treści art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 ustawy w zw. z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365)- dalej zwane "rozporządzeniem"- postanowił odmówić umorzenia zadłużenia w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu - po wskazaniu treści przepisów mających zastosowanie - dokonano ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji majątkowej K. K., z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej, a także przychodów i wydatków. W efekcie Organ doszedł do wniosku, że art. 28 ust. 3a ustawy uprawnia do uznaniowego wyrażenia zgody na umorzenie z tytułu składek, co nie oznacza dowolności w orzekaniu. ZUS powinien bowiem kierować się nie tylko dbałością o ważny interes strony, ale także wziąć pod uwagę "interes finansów ubezpieczeń społecznych", co wynika z treści art. 28 ust. 3b ustawy. Winien też mieć na względzie fakt, że umorzenie należności jest nadzwyczajną formą wygaśnięcia wymaganych należności z tytułu składek, będących odstępstwem od równego traktowania wszystkich ubezpieczonych, wynikającej z treści art. 2a ustawy. ZUS zwrócił uwagę, że każdy przedsiębiorca jest obowiązany realizować związane z tym należności publicznoprawne, zarówno jako płatnik składek, jak też jako płatnik podatków. Dostrzegł także, że K. K. osiąga dochody z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego (10.792,02 PLN – w 2011 r.), a także posiada nieruchomości, co może być podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zwrócono także uwagę, że spłacając kredyt K. K. odmiennie traktuje zobowiązania publicznoprawne. 3. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zanegowane przez K. K., który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił obrazę art. 34 ustawy w zw. z art. 7-9, 11, 77 k.p.a., a także powołał judykaty WSA w P. w celu udowodnienia swych racji. 4. Decyzją z dnia [...]r. Prezes ZUS stosownie do treści: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie należności w kwocie [...] zł., w tym [...] zł z tytułu składek oraz [...] zł. z tytułu odsetek i [...] z racji kosztów upomnień; - art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odmowy umorzenia zadłużenia, obejmującego należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł. z uwagi na ich przedawnienie. W motywach – po ukazaniu przepisów mających zastosowanie, a także historii postępowania – dokonano ponownie ustaleń faktycznych. Tym razem są one bardziej precyzyjne, albowiem dokonano zbilansowania dochodów i wydatków (str 4). Pomimo niekorzystnego wyniku Organ doszedł do wniosku, że uregulowanie należności na rzecz ZUS – u nie będzie stanowiło dla skarżącego "znaczącego utrudnienia w zaspokajaniu potrzeb, gdy budzi wątpliwość prawdziwość zaprezentowanej sytuacji, w jakiej się wraz z córką faktycznie znajduje". Zdaniem Organu, w sytuacji, kiedy dochód na jednego członka rodziny wynosi [...] zł. (kwota przewyższa kryterium dochodowe, uprawniające do pobrania świadczeń z pomocy społecznej, które dla jednej osoby w rodzinie wynosi 351 zł.). Spłata w systemie ratalnym nie pozbawi rodziny K. K. zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zwrócono uwagę, że w/w posiada także nieruchomości, co do których można przeprowadzić egzekucję. W dalszej części uzasadnienia wskazano czym kierował się Organ umarzając postępowanie odwoławcze w zakresie przedawnionych należności. 5. Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik K. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonych aktów administracyjnych zarzucając naruszenie przepisów: a/ postępowania, tj. art. 6-12, art. 77 § 1, 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; b/ prawa materialnego, tj. art. 2 a ustawy poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku opłacenia składek pomimo wcześniejszego niedoinformowania go o zadłużenia oraz art. 34 ustawy, ponieważ to na ZUS - ie ciąży obowiązek rzetelności i kompletności gromadzonych informacji, wreszcie art. 28 ust. 3 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o niespełnieniu przez skarżącego wymogów wynikających z tych przepisów, podczas gdy w decyzji wskazano, że spełnia on te przesłanki. 6. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. W powyższym kontekście wskazać należy, że skarga nie jest zasadna, albowiem – poza ogólną negację ustaleń – nie zawiera rzeczowej polemiki z prawidłowo dokonanymi ustaleniami. W szczególności rozstrzygnięcia nie naruszają treści art. 2a ustawy, gdyż nie naruszono: a) warunków objęcia systemem ubezpieczeń społecznych; b) obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek; c) obliczania wysokości świadczeń; d) okresu wypłaty świadczeń i zachowania prawa do świadczeń. Z argumentacji poczynionej w uzasadnieniu skargi nie wynika też aby Skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – skorzystał z art. 2a ust. 3 ustawy, a mianowicie z racji naruszenia tych zasad dochodził roszczeń z tego tytułu przed Sądem. Wypada też zwrócić uwagę, że obowiązek opłacania składek wynika z ustawy (vide zarzut w skardze) i nie wymaga ustawicznego "informowania o ciążącym zadłużeniu". To, że ZUS – zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 ustawy – zapewnia rzetelność i kompletność informacji gromadzonych na kontach ubezpieczonych i na kontach płatników składek w sposób uregulowany tym aktem normatywnym nie oznacza, iż Organ ten ma obowiązek informowania o każdej zaległości. Znamienne jest, że sam Skarżący nie kwestionuje kwoty zaległych składek; miał on też dostęp do gromadzonych informacji i z akt administracyjnych nie wynika by był on w jakikolwiek sposób ograniczony. Reasumując, z treści art. 34 ustawy nie wynika obowiązek informowania skarżącego o istniejącym na koncie ZUS-u zadłużeniu. V. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia treści art. 28 ust. 3 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia " poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o niespełnieniu przez Skarżącego wymogów wynikających z ustawy i rozporządzenia, podczas gdy w decyzji wskazano, że spełnia on te przesłanki". In principio wskazać należy, że Autor skargi powołując się na treść art. 28 ust. 3 ustawy tym samym uznał, iż w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność składek. Problem w tym, że we wskazanym przepisie ustawodawca wskazuje w punktach (a jest to wyliczenie wyczerpujące) przypadki, w których ma to miejsce i żaden nie może być odnoszony do sytuacji, w której znajduje się Skarżący. W kwestii obrazy treści § 3 ust. 1 rozporządzenia przyjąć należy, że absolutnie nie dotyczy ono art. 28 ust. 3 ustawy. Już z pierwszego zdania rozporządzenia wynika, iż zostało ono wydane na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy, co oznacza, iż dotyczy zasad umarzania należności w trybie art. 28 ust. 3 a tego aktu normatywnego, a obrazy tego przepisu Autor skargi nie podniósł. VI. Niezależnie od podniesionych zarzutów – analizując akta administracyjne w trybie art. 134 p.p.s.a. – Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie nie może mieć zastosowania treść § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, albowiem rodzina Skarżącego posiada dochody, które umożliwiają np. ratalne uiszczenie należności, co nie spowoduje utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Bezspornym jest w sprawie, że Skarżący dysponuje nieruchomościami w postaci zabudowań i działek rolnych, czerpie korzyści z prowadzonego gospodarstwa rolnego, a także jego córka pobiera rentę rodzinną, co – zdaniem Sądu – pozwala na to aby w systemie ratalnym regulować należności. Tego wymaga nie tylko konstytucyjna zasada równego traktowania obywateli, a także interes finansów publicznych. Należy bowiem mieć na względzie fakt, że umorzenie należności jest nadzwyczajną formą wygaśnięcia należności z tytułu składek, będącą odstępstwem od zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych, wynikającej z treści art. 2a ustawy. Skoro Skarżący spłaca raty kredytu na rzecz banku, nie jest zasadne aby zobowiązania publicznoprawne, którymi są należności wynikające – z nieopłaconych składek były traktowane odmiennie niż zobowiązania w stosunku do wierzycieli cywilnoprawnych. VII. Uwzględniając powyższe konstatacje trudno zgodzić się z poglądem, iż w sprawie naruszono treść art. 6-12, 77 § 1 i 107 § 3 kpa " w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy". Przede wszystkim Autor skargi - w uzasadnieniu – nie wskazuje na czym polegała obraza treści art. 6 kpa. Brak zasadności zarzutu obrazy art. 7 kpa w powiązaniu z art. 34 ustawy wykazano w p-kcie IV uzasadnienia. W uzupełnieniu tych rozważań wskazać jedynie należy, że w "interesie obywatela" leży to, aby unikać wszelkich płatności (w tym składek na rzecz ZUS). Ustawodawca jednak nakazuje uwzględniać "słuszny interes obywateli", co oznacza, iż musi być on powiązany z interesem społecznym. Wszyscy – płacąc składki – liczymy na to, iż w przyszłości otrzymamy godziwe świadczenie. Na takie zapewne liczy również Skarżący, a zatem musi on również brać pod uwagę konieczność ich uiszczenia. Trudno też zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu skargi, że "powstała sytuacja naraża Skarżącego na ogromną stratę i znacząco narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa, która jest zawarta w kpa, której zobowiązany jest przestrzegać ZUS". Właśnie na ZUS-ie ciąży obowiązek równego traktowania podmiotów płacących składki i ich umorzenie – o czym wcześniej była mowa – jest odstępstwem od tej zasady. Ich uiszczenie – w systemie ratalnym – nie spowoduje żadnych "ogromnych strat", zaś bezzasadne umorzenie naruszyłoby "zasadę zaufania obywateli do Państwa", o czym była mowa w uzasadnieniu skargi. Nie naruszono też art. 9 i 11 kpa. Jak już wcześniej wskazano ZUS nie ma obowiązku informowania o zaległościach w przedmiocie składek. Z ich istnienia zdawał sobie doskonale sprawę także sam Skarżący, który we wniosku o ich umorzenie nie wskazywał, że jest nimi zaskoczony. Jest oczywiste – i nie wymaga to pouczenia – że tego typu zaległości wiążą się z koniecznością uiszczenia także odsetek. Z kolei kwestia wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest bez znaczenia dla zagadnienia umorzenia zaległości składkowych. Odnośnie obrazy treści art. 10 i 12 kpa w uzasadnieniu skargi brak jakichkolwiek argumentów. Nie dopuszczono się też obrazy treści art. 77 kpa. Wprawdzie Skarżący, w uzasadnieniu skargi wskazuje, że ZUS "nie uwzględnił tego, że dochód Skarżącego z prowadzenia gospodarstwa rolnego (...) jest dużo niższy", to nie wskazuje na konkretne kwoty. To samo dotyczy kosztów utrzymania. W tej więc sytuacji – kiedy nie podważono ustaleń ZUS – trudno przyjąć, iż Organ ten naruszył zasadę prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów. Również do skargi (sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika) nie dołączono dokumentacji podważającej trafność ustaleń poczynionych przez ZUS, co mogłoby skłonić Sąd do weryfikacji tych rozstrzygnięć. Tak więc należy przyjąć, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadają wzorcowi nakreślonemu przez ustawodawcę w art. 107 § 3 kpa. Pozostają one w zbieżności z dyrektywami określonymi w przytoczonych przez Skarżącego judykatach. Nie ma też sprzeczności w stanowisku przytoczonym in fine skargi, zawartych w uzasadnieniu Organu I instancji, w zestawieniu z odmową umorzenia należności, albowiem zawsze uiszczenie zaległości uszczupla – niekiedy w znaczącym stopniu – możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych. Nie można – jak chce Skarżący – przyjąć, że "Zobowiązany w dostateczny sposób wykazał, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinna nie jest w stanie opłacić tych należności". W ocenie Sądu wnikliwa analiza decyzji wskazuje zupełnie co innego, że Skarżący – tak w zakresie dochodów jak i posiadanego majątku – jest w stanie uiścić dochodzone należności (zwłaszcza w trybie ratalnym). VIII, Końcowo należy nadmienić, że Skarżący – o ile jego sytuacja uległa pogorszeniu – może do ZUS złożyć kolejny wniosek o umorzenie należności. Wówczas z udziałem profesjonalnego pełnomocnika będzie mógł także wykazać te kwestie, które są podnoszone w skardze (np. wykazać rzeczywiste dochody prowadzonego gospodarstwa rolnego itp.), a czego nie dokonano w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. IX. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.