V SA/Wa 1865/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska, Sędzia NSA - Ewa Jóźków (spr.), Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Robert Żukowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. o numerze [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Pismem z 18 września 2005 r. O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych - oznaczonych działek położonych w miejscowości N. W., T., R., S. W. o łącznej powierzchni [...] ha będących własnością spółki O. M. Sp. z o.o. oraz spółki S. Z. K. B. "K" Sp. z o.o. W toku postępowania z powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - pismem z 29 września 2006 r. - zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Decyzją z [...] listopada 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w części dotyczącej nabycia nieruchomości w postaci oznaczonych działek o łącznej powierzchni [...] ha położonych w miejscowości N. W. będących własnością spółki S. Z. K. B. "K" Sp. z o.o. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż dla nieruchomości oznaczonych działkami nr [...] i [...] brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ale zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działki te stanowią użytek kopalny, natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zajmuje stanowisko tylko wtedy, gdy cudzoziemiec zamierza nabyć nieruchomość rolną. Jednocześnie, postanowieniem z [...] grudnia 2006 r. o numerze [...] zgłosił sprzeciw na nabycie nieruchomości rolnych w postaci pozostałych działek wskazanych we wniosku, co do których nie umorzono postępowania. Uzasadniając takie stanowisko organ podniósł, iż przedmiotowe nieruchomości są nieruchomościami rolnymi zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego oraz według danych z ewidencji gruntów, zaś tylko w niewielkiej części są to nieużytki, drogi, użytki kopalne i tereny przemysłowe. Minister wskazał, iż przedmiotem działalności spółki jest m.in. [...]. W związku z powyższym organ uznał, iż w/w nieruchomości nie będą wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem zawartym w planie zagospodarowania przestrzennego. Od powyższego rozstrzygnięcia strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zaprezentowała stanowisko, iż rozstrzygnięcie wydane w sprawie zarówno co do zgody jak i sprzeciwu na planowane transakcje jest neutralne z punktu widzenia interesów rolnictwa jak również z punktu widzenia działalności prowadzonej na nieruchomościach. Podniosła, iż przedmiotowe nieruchomości mają niewielką przydatność do prowadzenia działalności rolniczej. Zarówno wnioskodawca jak i zbywcy nieruchomości są w 100 % spółkami kontrolowanymi przez O. Gmbh z siedzibą w G. (A.), zaś ich nabycie (nieruchomości oznaczonych we wniosku) związane jest z procesem połączenia polskich spółek. Skarżąca podkreśliła, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przeszłości pozytywnie opiniował nabycie nieruchomości przez grupę O., a zdaniem Spółki nie wystąpiły żadne nowe okoliczności które uzasadniałyby zmianę wcześniejszego stanowiska. Rozpatrzenie wniosku strony skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2007 r. W jego uzasadnieniu Minister przywołał te same argumenty, które stanowiły podstawę zgłoszenia sprzeciwu postanowieniem z [...] grudnia 2006 r. W szczególności wskazał, iż wnioskodawca nie spełnia wymogów określonych w ustawie z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. Nr 167 z 2004 r., poz. 1758 ze zm.), gdyż nie prowadzi gospodarstwa rolnego i nie zamierza wykorzystać nieruchomości na cele rolne. Odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku Minister nie zgodził się ze stanowiskiem, jakoby planowana transakcja była neutralna z punktu widzenia interesów rolnictwa w Polsce oraz wskazał, iż przedmiotowe grunty w przeważającej części mogą być użytkowane rolniczo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającego je postanowienia z [...] grudnia 2006 r. Skarżąca wskazała na naruszenie: 1) przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na dowolnym dokonywaniu ustaleń faktycznych oraz opieraniu tychże ustaleń na nieracjonalnych założeniach, jak również na pomijaniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz poprzez nieuwzględnienie przy załatwieniu sprawy słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela; 2) przepisu art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zaufania obywateli do organów Państwa i ujemny wpływ na świadomość i kulturę prawną obywateli w następstwie wyrażenia w zaskarżonym postanowieniu poglądu odmiennego od poglądów wydanych w odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany. W obszernym uzasadnieniu strona rozwinęła postawione na wstępie zarzuty i generalne motywy skargi, przytaczając argumenty, które podniosła już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd wziął pod rozwagę okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż będące przedmiotem kontroli postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do treści przepisu art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 144 k.p.a., do służących na postanowienia zażaleń - w sprawach nieuregulowanych w rozdziale "Zażalenia" - odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. W omawianym stanie prawnym, wielokrotnie już będącym przedmiotem rozważań zarówno orzecznictwa jak i doktryny, istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procesowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. Do pomijanych przepisów będą należały przede wszystkim unormowania dotyczące: trybu wnoszenia i przekazywania odwołań i zlecania czynności dowodowych (art. 129 § 1, art. 133 i art. 136 k.p.a.), przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) i uwzględniania zarzutów strony w ramach autokontroli organu, który wydał kwestionowaną decyzję (art. 132 k.p.a.). Będą też stosowane inne przepisy w nawiązaniu do odesłania zawartego w art. 140 k.p.a. Stanowi on, że w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Do nich niewątpliwie należy między innymi przepis dotyczący wyłączenia pracownika od załatwienia sprawy ujęty art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dopiero po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., zostaje wydana nowa decyzja i powstaje stan wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 52 p.p.s.a., jako obligatoryjna przesłanka wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt. II GPS 2/06). Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, określone w art. 24 § 1 k.p.a., nie rodziły sporów zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, bowiem każda z przesłanek wyłączenia uznawana jest za nadającą się do stosowania w jej bezpośrednim rozumieniu. Natomiast zasadnicze znaczenie dla podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia miała kwestia stosowania omawianego przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do sytuacji określonej w art. 127 § 3 k.p.a., tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni popiera stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, zgodnie z którym rozważenie ujętego powyżej zagadnienia może nastąpić jedynie twierdząco. W uzasadnieniu wskazanego wyroku NSA podniesiono w szczególności, że osoba piastująca funkcję organu monokratycznego (ministra) musi być traktowana tak samo jak każdy inny pracownik organu administracji. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy swego urzędu. Jednocześnie, w przypadku wyłączenia ministra - traktowanego jako pracownika urzędu, możliwe jest nadal wydawanie decyzji z jego upoważnienia. Analogiczne stanowisko - jakkolwiek w odniesieniu do organu kolegialnego jakim jest Samorządowego Kolegium Odwoławczego - zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r. (ONSAiWSA 2007/3/61), w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. Badając w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego zaskarżone postanowienie Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno to rozstrzygnięcie jak i poprzedzające je postanowienie wydane w dniu 1 grudnia 2006 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tą samą osobę - to jest Sekretarza Stanu H. K.. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle tej regulacji H. K. nie mógł podpisać postanowienia w imieniu Ministra, działającego jako organ ponownie rozpatrujący sprawę. Wydanie postanowienia ostatecznego, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie. Na marginesie już tylko podnieść należy, iż uchylenie postanowienia nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej Spółki uznano za zasadny czy niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Ministra. Niezależnie od tego, Sąd przypomina, iż przy ponownej ocenie wniosku organ winien - realizując wszystkie ogólne zasady postępowania administracyjnego - odnieść się do twierdzeń strony w sposób szczegółowy, wskazać dlaczego nie uznał jej stanowiska za zasadne, co winno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania przy wydawaniu rozstrzygnięcia w pierwszej instancji, ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Należyte rozpoznanie wniosku nie może natomiast zostać sprowadzone do powielenia argumentów zaprezentowanych w uzasadnieniu postanowienia od którego został wniesiony środek zaskarżenia. Podsumowując, należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.