V SA/Wa 187/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA – Jarosław Stopczyński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.P. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty pomocy finansowej ze środków unijnych postanawia: odrzucić skargę Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. R.P. (dalej jako: "skarżąca") wystąpiła do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "ARiMR", "Agencja" lub "organ") o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania 413-312 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Agencja poinformowała R.P., iż jej wniosek o przyznanie pomocy został rozpatrzony pozytywnie. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2014 r. została zawarta miedzy skarżącą a Agencją umowa cywilnoprawna nr [...] o przyznaniu pomocy na realizację wskazanej w umowie operacji. Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. (data wpływu) skarżąca wystąpiła o płatność w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Pismem z dnia [...] października 2015 r. Agencja poinformowała skarżącą, że operacja realizowana na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie będzie finansowana – ARiMR odmawia wypłaty pomocy. W odpowiedzi na powyższe, skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wzywając jednocześnie organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Agencja rozpatrzyła negatywnie powyższy wniosek. Następnie pismem z [...] stycznia 2016 r. R.P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Na wstępie przypomnieć należy, iż na podstawie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie ARiMR w przedmiocie odmowy wypłaty pomocy z tytułu umowy stron zawartej w związku z realizacją operacji w zakresie działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007-2013 (vide: umowa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., k. 320-353 akt adm.). Podstawę prawną wskazaną w umowie stanowił art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz. 173, dalej jako: "ustawa o wspieraniu"). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu, pomoc jest przyznawana: na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej, lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (ust. 1); jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 (ust. 2). Z kolei, w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu, pomoc jest przyznawana na podstawie umowy, zawieranej pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. Z powyższego wynika, iż w postępowaniu prowadzonym można niewątpliwie wyróżnić dwa etapy. Pierwszy etap rozpoczyna się w momencie złożenia przez stronę wniosku o przyznanie pomocy i związany jest z weryfikacją złożonego wniosku. Etap ten ma charakter quazi administracyjny. Finalizacją jego jest natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania pomocy – pozytywne lub odmowne. Drugi etap ma natomiast charakter bądź administracyjny (sądowoadministracyjny) bądź cywilnoprawny w zależności od rodzaju podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Charakter cywilnoprawny ma umowa o dofinansowanie, która stanowi następstwo pozytywnego rozstrzygnięcia organu, natomiast administracyjnoprawny posiada postępowanie wszczęte na skutek wniesienia przez wnioskodawcę wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Tryby postępowania (administracyjnoprawny i cywilnoprawny) nigdy się ze sobą nie łączą i w związku z tym skarżący albo korzysta z trybu cywilnoprawnego podpisując umowę o dofinansowanie, albo z administracyjnoprawnego składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Umowa o dofinansowanie ma charakter cywilnoprawny i jak do każdej umowy zastosowanie ma tu zasada swobody umów, wyrażająca się w tym konkretnym przypadku poprzez możliwość jej podpisania na wskazanych warunkach. W przypadku nieakceptowania warunków na jakich ma być zawarta wnioskodawcy przysługuje zaś uprawnienie do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i następnie skargi do sądu administracyjnego. Niedopuszczalne jest natomiast podpisanie umowy, a więc zaakceptowanie jej warunków i złożenie administracyjnego środka odwoławczego. Zdaniem Sądu podpisanie umowy o dofinansowanie w całości konsumuje wniosek o dofinansowanie projektu i brak jest w związku z tym przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W przedmiotowej sprawie w dniu [...] sierpnia 2014 r. została zawarta umowa miedzy Agencją a stroną skarżącą, określająca prawa i obowiązki stron związane z realizacją operacji, zaś przedmiotem sporu stron jest kwestia odmowy wypłaty pomocy na wniosek o płatność, złożony przez skarżącą w dniu [...] marca 2015 r. Wskazać zatem należy, iż zawarcie umowy oznacza definitywne zamknięcie etapu postępowania administracyjnego, w którym służyła skarga do sądu administracyjnego. To z kolei powoduje konieczność stwierdzenia, że wskazany przez stronę przedmiot zaskarżenia nie stanowi podejmowanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ocena prawidłowości realizacji zobowiązań wynikających z umowy cywilnoprawnej przez jej strony wraz ze wszystkimi kontraktowymi konsekwencjami dokonania takiej oceny, podlega kontroli sądów powszechnych w razie zaistnienia sporu w tym zakresie, a nie sądów administracyjnych. Wskazać w tym miejscu dodatkowo należy na postanowienie zawarte w § 18 umowy, w myśl którego wszystkie spory pomiędzy Agencją a Beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji. Oczywistym jest zatem, że ewentualne roszczenia beneficjenta o wypłatę pomocy w zakresie objętym korektą podlegają dochodzeniu na drodze postępowania cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 779/11, dostępny w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu nie powinno w konsekwencji budzić wątpliwości, że spór zaistniały między Agencją a skarżącą jest sprawą cywilną, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W związku z tym, stwierdzić należy, iż na pismo z dnia [...] października 2015 r. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, co stanowi przesłankę do odrzucenia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia.