V SA/Wa 1874/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz orzeczenia o wypłacie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz S. Sp. z o.o. w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) wpisaną do rejestru opłat sądowych dnia [...] lipca 2014 r. pod poz. [...] tytułem zwrotu wpisu od skargi. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]) w przedmiocie wypłaty spółce z o.o. S. dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec i kwiecień 2005 r. Decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) odmówił spółce z o.o. S. wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące marzec i kwiecień 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę, Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: MPiPS) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił decyzję Prezesa PFRON i orzekł o wypłacie dofinansowania w kwocie 17 773,22 zł za marzec i kwiecień 2005 r. Pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. strona wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją MPiPS z dnia [...] listopada 2013 r., załączając do wniosku dowody wypłacenia pracownikom wynagrodzeń, które stanowiły, w jej ocenie, nowe, istotne dla sprawy dowody, które istniały w momencie wydania decyzji ostatecznej, ale nie były znane organowi, który tę decyzję wydał. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. MPiPS postanowił wznowić postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] listopada 2013 r. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. MPiPS uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2013 r., uchylił decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lipca 2013 r. i orzekł "o wypłacie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marzec i kwiecień 2005 r. w wysokości ustalonej przez Prezesa Zarządu PFRON po ponownej analizie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez stronę na etapie postępowania wznowieniowego." Uzasadniając decyzję MPiPS wyjaśnił, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów obu instancji był wniosek pracodawcy o wypłatę dofinansowania za marzec i kwiecień 2005 r. Prezes PFRON decyzją z [...] lipca 2013 r. odmówił wypłaty dofinansowania za w/w okres. Decyzja Prezesa PFRON została wydana w wykonaniu decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] października 2010 r., w której organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie prawidłowej kwoty należnego dofinansowania i po uzgodnieniu salda wypłacenia go stronie. PRFON, opierając się na dokumentacji finansowo-księgowej Spółki zabezpieczonej przez Prokuraturę Okręgową w W., w szczególności aktach osobowych 366 pracowników będących osobami niepełnosprawnymi, z których dla 320 pracodawca ubiegał się o dofinansowanie, ustalił, że odpowiednio dla 131 oraz 156 pracowników niepełnosprawnych brak było jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wypłatę wynagrodzeń przez pracodawcę. Ponadto w odniesieniu do części pracowników brak było w analizowanym materiale dowodowym dokumentów potwierdzających schorzenia szczególne, których występowanie wpływało na wysokość należnego dofinansowania. W oparciu o takie ustalenia Fundusz określił dofinansowanie dla pracodawcy na kwotę 17.773,22 zł. Informacja o saldzie przysługującego dofinansowania została pracodawcy przesłana w piśmie z 30 kwietnia 2013 r. i nie została w przez niego potwierdzona. Kwota dofinansowania wskazana przez organ znacząco odbiegała od kwoty wyliczonej przez pracodawcę, który wnioskował o kwotę 485.086,35 zł. Z uwagi na nieustalenie salda w terminie, o którym mowa w przepisie art. 26c ust. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.Dz.U. z 2011 r., Nr127, poz.721 ze zm., dalej: ustawa) organ I instancji odmówił wypłaty dofinansowania za wnioskowany przez stronę okres w kwocie wnioskowanej przez pracodawcę. Brak potwierdzenia salda nie uzasadniał jednak, w ocenie organu II instancji, odmowy wypłaty dofinansowania w kwocie, w której według ustaleń Funduszu dofinansowanie takie przysługiwało, to jest w kwocie 17.773,22 zł. MPiPS wyjaśnił, że wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2013 r. strona nadesłała nowe dowody w postaci potwierdzeń dokonania wypłaty wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące marzec i kwiecień 2005 r. wraz z imiennym zestawieniem zawierającym m.in. kwoty wypłaconych wynagrodzeń oraz wskazanie rodzaju dowodu potwierdzającego wypłatę tych wynagrodzeń (przelew, przekaz pocztowy lub też gotówką w kasie), w efekcie czego może ulec zmianie kwota ustalonego przez PFRON salda przysługującego stronie dofinansowania. Reasumując MPiPS stwierdził, że zaistniały przesłanki do uchylenia dotychczasowej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lipca 2013 r. i orzeczenie "o wypłacie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marzec i kwiecień 2005 r. w wysokości ustalonej przez Prezesa Zarządu PFRON, po ponownej analizie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez stronę na etapie postępowania wznowieniowego." Wyjaśnił, że to Prezes Zarządu PFRON jest dysponentem środków Funduszu a nie Minister Pracy i Polityki Społecznej i posiada instrumenty niezbędne do ustalenia prawidłowej wysokości przysługującego stronie dofinansowania, którymi to instrumentami nie dysponuje Minister Pracy i Polityki Społecznej. Stwierdził więc, że to Fundusz po przeanalizowaniu dowodów nadesłanych wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania, dokona ponownego ustalenia wysokości salda przysługującego stronie dofinansowania. Stwierdził ponadto, że decyzja jest ostateczna i pouczył stronę, że może ona w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. S. sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2014 r., wnosząc o jej uchylenie w części, w której orzeka w pkt. 3 sentencji o wypłacie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres marca i kwietnia 2005 r. w wysokości ustalonej przez Prezesa Zarządu PFRON po ponownej analizie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez stronę na etapie postępowania wznowieniowego. Wniosła również o zasądzenie od Ministra Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowań sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej zamiast decyzji reformatoryjnej w sytuacji, w której rozstrzygnięcie w sprawie nie wymaga wcale uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części oraz art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych poprzez brak wykazania, iż rozstrzygnięcie w sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, a więc że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 52 §1 i §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z przyczyn innych niż wymienione w punktach 1-5. Inną przyczyną jest np. wniesienie skargi bez wyczerpania służących stronie środków zaskarżenia. Niedopuszczalność skargi w rozpoznanej sprawie uzasadniona jest jej wniesieniem bez wyczerpania środków zaskarżenia, to jest wniesieniem skargi bez zwrócenia się przez stronę do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art.127 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2013 r., poz.267, dalej: k.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zaskarżona do Sądu decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2014 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art.151§1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.66 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art.151§1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, to jest postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Orzekając w sprawie MPiPS orzekał jako organ I instancji. Strona nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy zauważyć, że kwestia zaskarżalności decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym była zagadnieniem spornym w orzecznictwie i literaturze. Zdaniem J. Borkowskiego (Komentarz, 1985, s. 226; ) prawo odwołania przysługiwało jedynie od decyzji odmawiającej uchylenia ze względu na brak podstaw wznowienia i od decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast od decyzji uchylającej decyzję ostateczną i rozstrzygającej o istocie sprawy odwołanie nie przysługiwało, zastępowała ona bowiem poprzednią decyzję ostateczną. Pogląd ten został zmieniony w wydaniu II Kodeksu postępowania administracyjnego, Komentarz.(za: B.Adamiak, J.Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz,8 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck). Obecnie zagadnienie to nie budzi już wątpliwości. Np. NSA w postanowieniu z dnia z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98 (LEX nr 48568) stwierdził, że: "Postępowanie toczące się na skutek wniosku o wznowienie jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Zatem decyzja wydana w trybie art. 151 kpa zapada w pierwszej instancji. Oznacza to, że przysługuje od niej środek odwoławczy. Jeżeli decyzję wydał naczelny organ administracji państwowej, nie przysługuje od niej odwołanie, lecz stosownie do art. 127 § 3 kpa strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy." W cyt. wyżej Komentarzu B. Adamiak wprost stwierdza, że "Od decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, na podstawie zasady dwuinstancyjności, służy prawo odwołania. Tylko taka wykładnia jest zgodna z art.78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy KPA nie wprowadzają bowiem expressis verbis wyłączenia prawa odwołania od tego rodzaju decyzji. Wprowadzenie ograniczenia prawa odwołania, w oparciu o wykładnię, pozostawałoby w sprzeczności z Konstytucją ". Fakt wskazania w uzasadnieniu decyzji, iż jest ona decyzją ostateczną i błędne pouczenie strony o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może rodzić dla strony negatywnych konsekwencji (art. 112 k.p.a.), ale nie może też stworzyć prawa do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego bez wyczerpania środków zaskarżenia. Z wyżej przedstawionych przyczyn Sąd na podstawie art.58 §1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. Na podstawie art.232§1 Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.