V SA/Wa 1876/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant ref. staż. - Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., powołując art. 145 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE Nr 543/2011, odmówił Grupie Producentów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. ( uprawa borówki amerykańskiej) przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 4 kwietnia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., tj. za pierwszy rok realizacji planu dochodzenia do uznania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przyczyną odmowy jest stwierdzenie, iż Grupa sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Od powyższej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Grupa Producentów [...] Sp. z o.o. złożyła w dniu [...] marca 2014 r. odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes ARiMR podzielił stanowisko organu I instancji, iż doszło do sztucznego podziału gospodarstwa. Grupa w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania jej pomocy. Otrzymanie w tej sytuacji pomocy finansowej przez Grupę oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Prezes ARiMR wskazał na ustalone przez siebie okoliczności dotyczące występowania w latach 2010 – 2013 i otrzymywania w tym okresie przez właściciela i faktycznego użytkownika całości gruntów W. H. płatności bezpośrednich do całego areału pomimo, iż został on podzielony umowami dzierżawy zawartymi przez W. H. z pozostałymi członkami Grupy, którzy mieli się stać faktycznymi użytkownikami. Organ zaznaczył, iż czterech z siedmiu członków Grupy przed jej zawiązaniem nie uprawiało borówki amerykańskiej. To W. H. był inicjatorem powstania Grupy i nie można przyjąć, iż została ona utworzona, w rozumieniu art. 2 lit. A rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, z inicjatywy rolników uprawiających borówkę amerykańską. Wydzierżawienie części plantacji poszczególnym członkom Grupy nie miało na celu koncentracji procesu produkcji a prowadziło do jej rozdrobnienia na poszczególnych członków. Prezes ARiMR podkreślił, iż z faktu wstępnego uznania Grupy przez Marszałka Województwa nie wynika automatyczne prawo do corocznych płatności. W skardze z dnia [...] czerwca 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. Grupa Producentów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła o jej uchylenie zarzucając organowi naruszenie przepisów: 1. art. 6, 7, 8, 77 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 21 ust.1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz art. 145 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE Nr 543/2011; 2. art. 2 lit. A rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009; 3. art. 80 kpa w zw. z art. 145 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE Nr 543/2011; 4. art. 41 ust.1 oraz art. 145 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE Nr 543/2011; 5. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi Grupa zaprzeczyła jakoby W.H. był użytkownikiem faktycznym całości gruntów. Przyznając okoliczność, iż brał on dopłaty bezpośrednie na cały obszar wyjaśniono, iż takie postępowanie ułatwiało uzyskanie dopłat, które następnie były przez W. H. dzielone pomiędzy członków Grupy. Zdaniem Skarżącej jakkolwiek postępowanie takie było nieprawidłowe, to mogłoby skutkować co najwyżej obowiązkiem zwrotu dopłat. Wysnucie w tej sytuacji przez organ wniosku, iż W. H. jest faktycznym użytkownikiem całości gruntów i przeniesienie negatywnych konsekwencji tego wniosku na płaszczyznę przyznawania pomocy finansowej dla Grupy na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. - jest nieuzasadnione. Grupa akcentowała fakt, iż w dniu [...] lutego 2012 r. uzyskała pozytywną opinię Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o planie dochodzenia do uznania a w dniu [...] kwietnia 2012 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję o wstępnym uznaniu Grupy Producentów [...] Sp. z o.o. dla grupy produktów "owoce" i zatwierdził plan dochodzenia do uznania na okres od 4 kwietnia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r. Decyzja ta, pomimo wniosku organu, nie została przez Marszałka Województwa uchylona. W tej sytuacji, zdaniem Grupy, Agencja przekracza swoje uprawnienia do ustalania warunków formalnych spełnienia przez Grupę wymaganych kryteriów. Uprawnienia te przysługują bowiem wyłącznie Marszałkowi, który także stwierdza, czy Grupa została utworzona z inicjatywy rolników. W ocenie Grupy, organ nadużywa pojęcia "stworzenie sztucznych warunków" i nie wykazał jaki to cel sprzeczny z systemem wsparcia Grupa miałaby osiągnąć. Grupa podniosła także, iż organ wbrew brzmieniu przepisu art. 41 ust.1 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE Nr 543/2011 używa określenia "koncentracja procesu produkcji" podczas gdy działalność główną grupy producentów powinna być związana z "koncentracją podaży" a pojęć tych nie można stosować zamiennie. Grupa wyjaśniła ponadto, iż B. i W. H. nie mogli finansowo podołać nakładom na rozwój plantacji, dlatego powstała Grupa, której pracą i nakładami plantacja została doprowadzona do rozkwitu. Teren został osiatkowany, zakupiono niezbędny sprzęt. W odpowiedzi na skargę organ zajął dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za niezasadne. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów proceduralnych Sąd stwierdza, iż organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 21 ust. 1. i ust. 2 ustawy z 7 marca 2007 r. . o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, nadto, że organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z treści w/w przepisu wynika, że organ działa na podstawie kpa, z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 kpa., zatem zarzut dotyczący ich naruszenia nie jest zasadny. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Organy, w tym organ II instancji odniósł się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Zebrany materiał dowodowy dawał organowi pełne podstawy do przyjęcia, iż właścicielem całości gruntów i ich faktycznym użytkownikiem jest W. H.. Wnioski o dopłaty bezpośrednie na cały areał plantacji składał on kilkakrotnie (lata 2010 – 2013) i nie można racjonalnie przyjąć, iż nie miał świadomości, że dopłaty te przyznawane są faktycznym użytkownikom gruntów. Podzielenie plantacji przez małżonków H. poprzez zawarcie umów dzierżaw jej części z członkami Grupy miało na celu, jak stwierdza sama Skarżąca (str. 9 skargi), ratowanie sytuacji finansowej plantacji, bowiem małżonkowie H. nie byli sami w stanie pokryć koniecznych nakładów finansowych na rozwój plantacji borówki amerykańskiej a powstanie Grupy umożliwiło im osiągnięcie celu, tj. prowadzenie plantacji na wysokim poziomie i jej rozwój. Bezsporne jest także, iż członkowie Grupy ( poza B.H. i W.H.) jakkolwiek figurują w krajowym systemie ewidencji producentów, to przed przystąpieniem do Grupy nigdy nie prowadzili plantacji borówki amerykańskiej. Sąd stwierdza, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie na jednoznaczne sprecyzowanie "celu danego systemu wsparcia" grup producentów w rozumieniu art. 145 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE Nr 543/2011. W ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich realizowane jest działanie 7. dotyczące wspierania grup producentów rolnych. W ramach tego systemu wsparcia, mając na uwadze art. 1 – 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw, należy przyjąć, iż pomoc może być udzielona grupie, której członkami są m. innymi osoby fizyczne (jak w rozpoznawanej sprawie) prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej i które połączyły się w Grupę, by przeciwdziałać lub zapobiec w ich gospodarstwach trudnościom wynikającym z warunków rynkowych, nieefektywności gospodarowania, niezadawalającej jakości i ilości produkcji a także dla koncentracji podaży i poprawy organizacji sprzedaży produktów rolnych wyprodukowanych w ich gospodarstwach. Powyższe stanowi cel systemu wsparcia udzielanego grupom producentów rolnych. Grupa utworzona z członków spełniających powyższy warunek może uzyskać wsparcie, by realizowała następujące cele: 1. dostosowanie produkcji rolnej do warunków rynkowych, 2. poprawa efektywności gospodarowania, 3. planowanie produkcji ze szczególnym uwzględnieniem ilości i jakości, 4. koncentracja podaży oraz organizacja sprzedaży produktów rolnych, 5. ochrona środowiska naturalnego. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Grupa Producentów [...] Sp. z o.o. w G. powstała, jak prawidłowo ustalił organ, w celu ułatwienia wyjścia z trudnej sytuacji finansowej i gospodarczej jednego tylko gospodarstwa należącego do B. i W. H. Okoliczności te wprost przyznaje zresztą Skarżąca. Dla uzyskania pomocy finansowej w systemie wspierania grup producentów doszło najpierw do podziału dużego gospodarstwa pomiędzy osoby fizyczne, które wcześniej nie zajmowały się w swoich gospodarstwach rolnych produkcją borówki amerykańskiej, a też nie posiadały gospodarstwa rolnego a następnie osoby te wraz z B. i W. H. stworzyły Grupę ubiegającą się o wsparcie w ramach omawianego systemu. Działaniu Grupy można zatem przypisać sztuczne stworzenie warunków (podział jednego gospodarstwa nastawionego na uprawę borówki amerykańskiej poprzez umowy dzierżawy na kilka gospodarstw o tym samym profilu) do otrzymania płatności w ramach systemu wsparcia przeznaczonego dla rolników rzeczywiście prowadzących przed zawiązaniem grupy swoje gospodarstwa i zmierzających do poprawy sytuacji finansowej i gospodarczej swoich własnych plantacji poprzez udział w Grupie. W tym rozumieniu działanie Skarżącej prowadziło do uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, do którego Grupa aplikowała we wniosku z dnia 26 marca 2013 r. W tym też rozumieniu nastąpił sztuczny podział gospodarstwa i dlatego uzasadnione jest twierdzenie organu, iż mamy do czynienia z rozdrobnieniem a nie z koncentracją w rozumieniu art. 41 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE Nr 543/2011. Jakkolwiek art. 41 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE Nr 543/2011 w ust. 1 stanowi, iż działalność główna grupy producentów związana jest z koncentracją podaży, zaś organ w uzasadnieniu decyzji używa określenia "koncentracja produkcji", to zdaniem Sądu ponieważ koncentracja produkcji wprost prowadzi do koncentracji podaży zamienne zastosowanie przez organ tych pojęć nie wypacza ani treści art. 41 rozporządzenia ani logiki wywodu organu prowadzącego do zaaprobowanego przez Sąd wniosku. Sąd stwierdza także, iż w rozpoznawanej sprawie w żadnym razie nie doszło do rozstrzygania poza zakresem kompetencji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak sugeruje Skarżąca, twierdząc, że organ oceniając działanie Grupy czynił to z naruszeniem przepisów określających kompetencje Marszałka Województwa. Rację ma organ wskazując, że takie rozumienie decyzji o spełnieniu przez Grupę warunków prowadzenia działalności (ocenianej przez pryzmat spełnienia warunków art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw) prowadziłby do braku możliwości oceny działalności Grupy pod kątem praktycznego (nie zaś formalnego) spełnienia celu dla jakiego Grupa się zawiązała i została zarejestrowana, a zatem sam fakt rejestracji Grupy, a następnie wydanie decyzji o przyznaniu pomocy, pozbawiałby ARiMR możliwości badania zasadności wniosku o płatność w sposób merytoryczny, ograniczając wspomniane badanie do badania wyłącznie formalnego, a w konsekwencji do braku możliwości badania, czy nie doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków wymaganych do otrzymania płatności. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej dokonywana jest po sprawdzeniu spełnienia przez Grupę określonych § 3 ust. 1 rozporządzenia wymogów formalnych ale wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności Grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania, zwłaszcza nie doszło w toku postępowania administracyjnego do dowolności ustaleń organu co do stworzenia przez Grupę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wspierania grup producentów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.