V SA/Wa 1878/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA Paweł Gorajewski, , Protokolant st.specjalista Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. N.-G. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 27 października 2023 r. nr BDF1.4800.84.2021 w przedmiocie naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone orzeczeniem Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (zwanej dalej: "Główną Komisją") z dnia 27 października 2023 r. o sygn. akt BDF1.4800.84.2021, w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Na skutek zawiadomień [...] (zwanego dalej: "Rzecznikiem") oraz Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Lublinie, wnioskiem z dnia 2 grudnia 2020 r. Zastępca Rzecznika dyscypliny finansów publicznych (zwany dalej: "Zastępcą Rzecznika") wystąpił do Wspólnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zwanej dalej: "Wspólną Komisją") o ukaranie [...] (zwanej dalej: "Skarżącą"), sprawującej w czasie naruszenia funkcję Dyrektora Biura [...] (zwanego dalej: "Biurem"), za winną umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez udzielenie w dniu 12 grudnia 2018 r. zamówienia publicznego na świadczenie w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. obsługi informatycznej Biura zamawiającego z wykonawcą – [...] , który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, ze zm., zwanej dalej także: "P.z.p."), co naruszało art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 3 tej ustawy. Orzeczeniem z dnia 17 maja 2021 r. o sygn. akt BPU.0261.16.2020, Wspólna Komisja uznała Skarżącą za winną naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 104; zwanej dalej: "ustawą o odpowiedzialności") i za to naruszenie – działając na podstawie art. art. 135 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ustawy o odpowiedzialności – wymierzyła jej karę upomnienia. W uzasadnieniu wskazała, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci: - zawiadomień Rzecznika oraz Najwyższej Izby Kontroli, - umowy zawartej przez Skarżącą z [...] w dniu 12 grudnia 2018 r. na świadczenie obsługi informatycznej w okresie dwóch lat (od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r.), - wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli z dnia 3 kwietnia 2020 r. o sygn. [...] , - wyjaśnień Dyrektora Generalnego Biura [...] [...] , zawartych w pismach z 12 i 19 marca 2020 r., - wyjaśnień obwinionej zawartych w piśmie z dnia 26 marca 2020 r., skierowanym do Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Lublinie oraz w piśmie z dnia 12 października 2020 r., skierowanym do Zastępcy Rzecznika, - wyników audytu przeprowadzonego w dniach od 20 lutego 2019 r. do dnia 1 marca 2019 r. w Biurze, - informacji o karalności obwinionej (orzeczenia Wspólnej Komisji z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. [...] o wymierzeniu Skarżącej kary upomnienia), oraz po wysłuchaniu obwinionej i Zastępcy Rzecznika, bezspornie ustalono, że w dniu 12 grudnia 2018 r. Skarżąca – reprezentując Biuro – zawarła umowę na usługi, których łączna wartość wynosiła 132.000,00 zł netto, co zgodnie ze średnim kursem złotego w stosunku do euro, stanowiącego podstawę przeliczenia wartości zamówienia publicznego, wynoszącym 4,3117 euro, określonym w obowiązującym w czasie zawierania tej umowy rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2017 r. (Dz. U. poz. 2477) odpowiadało kwocie 30.614,37 euro. W konsekwencji, stosownie do obowiązujących w tej dacie regulacji ustawy – Prawo zamówień publicznych, w szczególności jej przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 3, udzielenie zmówienia przez jednostką sektora finansów publicznych, za jaką uznać należało Biuro, wymagało zastosowania jednego z trybów przewidzianych w art. 10 P.z.p., który w odniesieniu do zamówienia o wartości powyżej 30.000 euro nie przewidywał żadnych wyjątków. Zawarcie przez Skarżąca spornej umowy nastąpiło zatem z naruszeniem wskazanych postanowień ustawy – Prawo zamówień publicznych, wymagających udzielenia zamówienia publicznego w określonym trybie, a nadto, bez oszacowania wartości zmówienia, zgodnie z art. 32 ust. 1 P.z.p. W ocenie Wspólnej Komisji, okoliczności wskazywane przez Skarżącą w toku postępowania, tj. działanie w celu zapewnienie ciągłości pracy Biura oraz odbyte konsultacje ze specjalistą do spraw zamówień publicznych (prawnikiem), nie mogły doprowadzić do wyłączenia jej odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W tym zakresie Wspólna Komisja odwołała się do orzecznictwa organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z którym, od dysponenta środków publicznych należy oczekiwać wysokiej świadomości prawnej oraz znajomości przepisów prawa na poziomie wyższym niż podstawowy, a także dołożenia należytej staranności, aby nie doszło do naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych, skutkującego naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Wobec tego, z racji pełnionej przez Skarżącą funkcji dyrektora w jednostce sektora finansów publicznych, samo zasięgnięcie opinii specjalisty do spraw zamówień publicznych nie było wystarczające do wyłączenia jej odpowiedzialności, natomiast zostało przez organ wzięte pod uwagę przy wymiarze kary, stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności. Przy wymierzaniu Skarżącej kary upomnienia Wspólna Komisja wzięła pod uwagę w szczególności nieznaczny stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wskazując na przekroczenie progu skutkującego koniecznością wdrożenia regulacji prawa zamówień publicznych o 614,37 euro oraz motywy działania obwinionej przy udzielaniu zamówienia, w tym w szczególności podnoszoną przez nią kluczowość umowy obsługi informatycznej dla ciągłości działania Biura. Z drugiej jednak strony, zdaniem organu, pomimo niewielkiej kwoty wykraczającej poza wskazany próg, czyn Skarżącej naruszył zasady równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji, które mają istotne znaczenie zarówno dla interesu potencjalnych oferentów, jak też interesu publicznego. Nadto Komisja wzięła także pod uwagę warunki osobiste obwinionej, która w dniu 20 marca 2019 r. została w sposób dyscyplinarny zwolniona z pracy i obecnie nie jest związana zawodowo z pracą w sferze budżetowej. W świetle powyższego Wspólna Komisja uznała, że kara upomnienia, która, co jak podkreślono, nie powoduje wykonania jakiejkolwiek czynności przez organ dyscyplinarny lub inny organ publiczny, będzie adekwatna do popełnionego naruszenia oraz że kara ta wywrze swoje cele w zakresie społecznego oddziaływania. Mając na względzie postawę obwinionej w trakcie trwania postępowania, motywy działania, jak również złożone przez nią wyjaśnienia, w ocenie Wspólnej Komisji postępowanie to spełniło wobec obwinionej funkcję prewencji indywidualnej. Końcowo organ wskazał, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia Skarżącej kary. Chociaż samo postępowanie spełniło wobec obwinionej funkcję prewencji indywidualnej, to Wspólna Komisja musiała mieć także na uwadze prewencję ogólną i społeczne oddziaływanie kary, na które zwraca uwagę ustawodawca w art. 33 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności oraz fakt, że przedmiotowe naruszenie nie było jednorazowe, bowiem wobec Skarżącej zastosowano już wcześniej karę upomnienia. Zaskarżonym orzeczeniem z dnia 27 października 2023 r., Główna Komisja utrzymała w mocy orzeczenie I instancji, w całości podtrzymując argumentację zaprezentowana w jego uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że w świetle przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz zapisów Regulaminu Organizacyjnego Biura nie budzi wątpliwości, że to Skarżąca była osobą, której powierzono wykonywanie czynności w zakresie zamówień publicznych, w tym nadzór nad tymi czynnościami, a w konsekwencji, że to właśnie ona będzie ponosić odpowiedzialność za ewentualne naruszenia w tym zakresie. Organ zauważył przy tym, że osoba zajmująca kierownicze stanowisko (w tym nadzór nad zamówieniami publicznymi) nie musi posiadać wykształcenia prawniczego, aby zweryfikować, przed podpisaniem umowy, czy przeprowadzono wymaganą przepisami procedurę. Specjalistyczną wiedzą są niuanse dotyczące samej procedury, ale na pewno nie są nią podstawowe elementy związane z przygotowaniem postępowania oraz progami finansowymi, od których należy stosować odpowiednie tryby zamówień publicznych. Zdaniem Głównej Komisji, wbrew stanowisku autora odwołania, organ I instancji wskazał prawidłowy wzorzec zachowania osoby odpowiedzialnej za realizację zamówień publicznych przez jednostkę sektora finansów publicznych. Wzorzec taki nie może być utożsamiany, jak tego oczekuje pełnomocnik Skarżącej, wyłącznie z wykonywaniem czynności zarządczych. W ocenie organu, obrońca obwinionej, próbuje odwrócić znaczenie wyjątkowości sytuacji, w jakiej może się znaleźć kierownik jednostki w określonym przypadku i przed jakim dylematem może się znaleźć w okolicznościach nadzwyczajnych, które mogą wskazać, że obwiniony, pomimo że wykorzystał wszystkie możliwe warianty, nie miał możliwości uniknąć naruszenia dyscypliny finansów publicznych, w związku z czym, nie poniesie odpowiedzialności. Tymczasem Skarżąca działała w standardowych warunkach – odnoszących się do podstawowych czynności i zwykłej wiedzy, która powinna być znana każdemu zamawiającemu. Obrońca próbuje wskazać, że należyta staranność, to zapytanie odpowiednich pracowników i brak wykształcenia prawniczego. Jednakże, od osoby, która podjęła się funkcji Dyrektora Biura, odpowiedzialnego za środki publiczne, należy oczekiwać się zarówno wiedzy, jak i doświadczenia, niezbędnych do wykonywania takich obowiązków. Wyjątkowa okoliczność, o której mowa art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności, może odnosić się ewentualnie do dokonania wyboru w przypadku dwóch rozbieżnych linii orzeczniczych, wyjątkowych okoliczności, na które nie ma się wpływu, gdzie kierownik jednostki w momencie podejmowania decyzji nie miał możliwości innego zachowania. W rozpoznawanym przypadku wzorzec prawidłowego postępowania, to wyłącznie zachowanie zgodne z regulacjami wynikającymi z prawa zamówień publicznych, które nie budzą żadnych wątpliwości. Prawidłowym wzorcem postępowania byłoby niezawieranie umowy albo zawarcie jej po uprzednim przeprowadzeniu postępowania zgodnie z ustawą – Prawo zamówień publicznych, czego Skarżąca nie dopełniła. Za prawidłowy organ odwoławczy uznał również zastosowany wymiar kary, który uwzględniając stopień możliwości ograniczenia uczciwej konkurencji (wyeliminowanie potencjalnych wykonawców) nie może być uznany za nadmiernie surowy. Kara upomnienia jest bowiem najłagodniejsza z katalogu kar przewidzianych w ustawie o odpowiedzialności, a w sprawie nie wystąpiły, w ocenie Głównej Komisji, szczególne okoliczności, które mogłyby uzasadniać zastosowanie nadzwyczajnej instytucji – odstąpienia od wymierzenia kary. Skarżąca naruszyła ważne obowiązki, bowiem chodzi o podstawowe zasady udzielania zamówień publicznych. Kara upomnienia nie może być zatem uznana za nadmiernie surową, tym bardziej, że zgodnie z art. 34a ustawy o odpowiedzialności, w przypadku czynu, gdzie udzielono zamówienia publicznego z istotnym naruszeniem zasady uczciwej konkurencji lub zasady równego traktowania wykonawców, komisja może zastosować karę nagany lub karę pieniężną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Głównej Komisji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 89 ust. 1 oraz art. 145 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, które nie pozwala na merytoryczną i wszechstronną ocenę stawianych Skarżącej zarzutów przejawiające się w szczególności w automatycznym oddalaniu wszelkich, zgłaszanych przez nią wniosków dowodowych, które mogły mieć wpływ na rozpoznanie sprawy, w tym oddalenie wniosków o: a) przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci protokołu rozprawy z dnia 8 września 2022 r. przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] , [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...] , który zawiera zeznania świadka [...] , z których wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że warunki spornej umowy zostały ustalone oraz zaakceptowane przez kierownika jednostki, tj. Rzecznika ([...] ), a nie przez Skarżącą oraz że to Rzecznik wydał polecenie Skarżącej, aby podpisała ją w jego imieniu; b) przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka [...] na potwierdzenie następujących faktów: (-) negocjowania przez ówczesnego Rzecznika [...] warunków spornej umowy, w tym ustalenia wysokości wynagrodzenia oraz okresu na jaki umowa ma być zawarta, (-) potwierdzenia, że osobą decyzyjną był [...] i na jego wyraźne polecenie umowa została zawarta, (-) posiadania przez [...] wiedzy na temat wartości i czasu trwania spornej umowy, (-) zatwierdzenia spornej umowy przez [...] , (-) wykazania, że Skarżąca nie jest osobą, która winna ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponieważ działała na wyraźne i jednoznaczne polecenie swojego pracodawcy; c) zwrócenie się do Biura o udzielenie informacji w przedmiocie tego: (-) czy sporna umowa była kontynuowana, a jeżeli tak do kiedy obowiązywała, (-) z jakich przyczyn nie zawarto do spornej umowy aneksu skracającego tę umowę, co doprowadziłoby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem; - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie pozwoliło na przeanalizowanie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w jakich doszło do popełnienia czynu oraz doprowadziło do przyjęcia przez Główną Komisję, że Skarżąca ponosi odpowiedzialność za zarzucane jej czyny, chociaż osobą odpowiedzialną powinien być kierownik jednostki – [...] , który ustalił warunki spornej umowy, zaakceptował je, a następnie wydał Skarżącej polecenie zawarcia spornej umowy; 2) art. 89 ust. 1 i art. 145 w zw. z art.149 u.o.n.d.f.p. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, konsekwentne pomijanie okoliczności przemawiających na korzyść obwinionej, nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy okoliczności popełnienia czynu, co polegało w szczególności na: a) przyjęciu, że Skarżąca powinna mieć dalej idącą wiedzę z zakresu prawa zamówień publicznych, aniżeli obsługa prawna zatrudniona w Biurze, w związku z czym fakt zaopiniowania spornej umowy przez prawników zatrudnionych w Biurze nie zwalnia jej z odpowiedzialności za zarzucane jej naruszenie i nie stanowi dochowania należytej staranności w wykonywaniu obowiązków służbowych; b) przyjęciu, że uchybienia, do jakich doszło przy zawieraniu spornej umowy są kwestiami elementarnymi na gruncie ustawy – Prawo zamówień publicznych, bowiem "specjalistyczną wiedzą są niuanse dotyczące samej procedury, ale nie są nią podstawowe elementy związane z przygotowaniem postępowania", podczas gdy wątpliwość w sprawie nie dotyczyła prostego przeliczenia wartości zamówienia zgodnie z P.z.p., ale koncentrowała się na rozstrzygnięciu wątpliwości czy wartość tego zamówienia przy umowach zawieranych na okresy dłuższe niż roczne należy ustalać zgodnie z P.z.p. w odniesieniu do jednego roku czy też całego okresu jej trwania, a wiedzy tej jak wynika ze stanu faktycznego sprawy nie posiadała nawet obsługa prawna Biura, z którą Skarżąca skonsultowała powstałą wątpliwość; c) przyjęciu, że zrealizowanie polecenia służbowego wydanego przez kierownika jednostki, tj. Rzecznika nie eliminuje winy po stronie Skarżącej; d) całkowitym pominięciu faktu, że nowy Rzecznik – [...] – mając świadomość, że umowa zwarta z [...] przekracza próg przewidziany w P.z.p., kontynuował jej trwanie z uwagi na interes urzędu; e) całkowitym pominięciu, że wartość umowy przekraczająca progi P.z.p. wynosiła 614,00 euro, tj. 0,03% budżetu jednostki; 3) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 u.o.d.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielenie upoważnienia lub zawarcie odpowiednich zapisów w regulaminie organizacyjnym jednostki zwalnia jej kierownika z odpowiedzialności oraz że upoważnienie udzielone Skarżącej wyeliminowało odpowiedzialność Rzecznika, co prowadzi do sytuacji, w której kierownik jednostki może tak ukształtować regulaminy i upoważnienia pracowników w jednostce, że za nic nie ponosiłby odpowiedzialności – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego ustalenia, że Skarżąca podmiotowo podlega odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych; 4) art. 76 ust. 1 w zw. z art. 149 ustawy o odpowiedzialności polegające na uznaniu, że Skarżąca jest winna odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez wypełnienie znamion strony przedmiotowej zarzucanego jej czynu, pomimo że odpowiedzialność nie została udowodniona; 5) art. 23 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności poprzez niezastosowanie tego przepisu do Skarżącej w stanie faktycznym, w którym powinien znaleźć on zastosowanie, z uwagi na dochowanie należytej staranności w zweryfikowaniu poprawności warunków umowy zawieranej z [...] – co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do błędnego ustalenia, że Skarżąca podlega odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych; 6) art. 28 ustawy o odpowiedzialności poprzez niedostrzeżenie przez Główną Komisję podnoszonej w trakcie postępowania okoliczności, że czyn przypisywany Skarżącej należy kwalifikować jako czyn o znikomej szkodliwości społecznej, bowiem wartość zawartej umowy przekracza próg od jakiego istniało zobowiązanie do zastosowania procedury zamówień publicznych o wartość 615,00 euro, co stanowi 0,03% budżetu jednostki, jaką jest Biuro, a charakter i okoliczności czynu przemawiają również za przyjęciem znikomej szkodliwości – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego ustalenia, że Skarżąca podlega odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Nadto Skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci wydruków z: 1) protokołu rozprawy z dnia 8 września 2022 r. przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] , [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...] , który zawiera zeznania świadka [...] , na potwierdzenie następujących faktów: (-) ustalenia warunków spornej umowy przez [...] , (-) zaakceptowania spornej umowy przez [...] , (-) wiedzy [...] w przedmiocie okresu trwania umowy oraz wysokości wynagrodzenia ustalonego w umowie; 2) protokołu rozprawy z dnia 15 maja 2023 r. przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] , [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...] , który zawiera zeznania świadka [...] na potwierdzenie następujących faktów: (-) kontynowania spornej umowy przez Rzecznika [...] pomimo wiedzy, że umowa ta naruszą P.z.p.; 3) protokołu rozprawy z dnia 26 listopada 2021 r. przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] , [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...] , który zawiera zeznania świadka [...] (prawnika w Biurze) na potwierdzenie następujących faktów: (-) wyjaśnienia z obsługą prawną wątpliwości dotyczących spornej umowy, (-) wprowadzenia Skarżącej w błąd przez obsługę prawną Biura co do sposobu, w jaki należy określać wartość zamówienia według P.z.p. w przypadku umów wieloletnich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zgłoszone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zapadłe w sprawie orzeczenia są zgodne z prawem. Niewątpliwie obowiązujący w dacie zarzuconego Skarżącej naruszenia przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych, nakazywał jednostkom sektora finansów publicznych stosowanie tej ustawy do udzielania zamówień publicznych, przez które – stosownie do art. 2 pkt 13 należało rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Jak słusznie przyjęły to organy, wskazany nakaz realizował się poprzez obowiązek udzielenia zamówienia publicznego w trybach określonych w art. 10 P.z.p. Jak stanowiły to jednocześnie przepisy art. 18 ust. 1 i 2 P.z.p., za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiadał kierownik zamawiającego, a także inne osoby w zakresie, w jakim powierzono im czynności w postępowaniu oraz czynności związane z przygotowaniem postępowania; kierownik zamawiającego mógł powierzyć pisemnie wykonywanie zastrzeżonych dla niego czynności, określonych w niniejszym rozdziale, pracownikom zamawiającego. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, który legł u podstaw prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy potwierdza, że w dacie zawarcia umowy na świadczenie usług dla Biura, będącego jednostką sektora finansów publicznych, Skarżąca pełniła funkcję Dyrektora tego Biura, któremu kierownik zamawiającego (Rzecznik) powierzył na podstawie Regulaminu Organizacyjnego Biura sprawowanie ogólnej administracji Biura pod względem organizacyjnym i finansowym z jego upoważnienia, w tym w szczególności koordynowanie oraz nadzorowanie działań w zakresie zamówień publicznych (§ 6 ust. 1 i ust. 2.8 Regulaminu). W konsekwencji, przy udzielaniu zmówienia publicznego – za jakie bez wątpliwości uznać należało zawarcie umowy na odpłatne świadczenie usług na rzecz Biura – Skarżąca miała obowiązek stosowania przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych, co w odniesieniu do zmówienia, którego wartość przekraczała równowartość 30.000 euro, oznaczało konieczność udzielenia zamówienia w jednym z trybów określonych w art. 10 P.z.p. Udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie lub procedurze, określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, stanowiło zaś naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o odpowiedzialności. W myśl art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia i której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie, "winę" w świetle wspomnianego przepisu rozumieć należy jako zarzucalność obwinionemu czynu, z powodu wadliwie ukształtowanej woli sprawcy, który naruszył normę sankcjonowaną w sytuacji, gdy – co najmniej – mógł rozpoznać bezprawność popełnianego czynu. W praktyce podstawy do stwierdzenia winy występują zawsze wtedy, gdy nie ma ustawowych okoliczności wyłączających winę (zob. wyrok SN z 8 lutego 2017 r. o sygn. akt III KK 226/16, LEX nr 2224610). W tym ujęciu wina odrywa się od obiektywnie rozumianego pojęcia społecznej szkodliwości czynu, a także – niegdyś z nią wiązanych – znamion dotyczących strony podmiotowej czynu zabronionego, tj. umyślności lub nieumyślności. Ze stanowiskiem tym koresponduje unormowanie art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności, wskazujące na okoliczności ekskulpacyjne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I GSK 1466/21). W tym świetle uznać należało, że zasadnie organy przypisały Skarżącej winę, stwierdzając – nie bez racji – że pełniąc funkcję Dyrektora Biura, której powierzono m. in. nadzorowanie czynności związanych z zamówieniami publicznymi i która ostatecznie podpisała w imieniu kierownika zamawiającego sporną umowę, winna znać zasady gospodarki finansowej i konsekwencje ich naruszenia, a w razie wątpliwości interpretacyjnych powinna dokładnie przeanalizować sytuację i przepisy przed podjęciem decyzji, nie ograniczając się do zasięgnięcia opinii specjalisty do spraw zamówień publicznych (prawnika). Oznacza to, że Skarżąca winna co najmniej zdawać sobie sprawę z bezprawności udzielenia spornego zamówienia bez poprzedzenia go czynnościami zgodnymi z prawem zamówień publicznych, a w konsekwencji odmówić podpisania spornej umowy, do której podpisania nie była przecież "zmuszona" żadnymi obiektywnymi okolicznościami. Nie można więc mówić, by mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku nie mogła uniknąć naruszenia. Należy zatem zgodzić się z konstatację Głównej Komisji, że Skarżąca postąpiła niezgodne z normą prawną, chociaż obiektywnie oraz przy zachowaniu należytej staranności, związanej z pełnioną funkcją – miała możliwość działania zgodnego z prawem. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi. Przede wszystkim, wbrew zapatrywaniu autora skargi, zgromadzony w aktach sprawy materiał był wystarczający, do stwierdzenia naruszenia przez Skarżącą dyscypliny finansów publicznych, a wskazywane przez autora skargi dodatkowe dowody nie mogły zmienić prawidłowej jego oceny dokonanej przez organy. Niezależnie od tego, że jak to wyżej wskazano, to Skarżąca była w dacie dopuszczenia się naruszenia osobą, której powierzono koordynowanie oraz nadzorowanie działań w zakresie zamówień publicznych udzielanych w imieniu Biura i która faktycznie udzieliła zamówienia wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w ustawie – Prawo zamówień publicznych, to również nie przedstawiła dowodu, który w jednoznaczny sposób pozwalałby na uznanie, że podpisała sporną umowę na wyraźne polecenie ówczesnego Rzecznika, a jednocześnie, że przed wykonaniem polecenia zgłosiła pisemnie zastrzeżenie i, pomimo tego zastrzeżenia, otrzymała pisemne potwierdzenie wykonania polecenia albo polecenie nie zostało odwołane albo zmienione. W takim przypadku odpowiedzialność ponosiłaby bowiem osoba, która podpisała się pod pisemnym poleceniem wykonania polecenia, a przy braku takiego dokumentu – osoba, która wydała polecenie, co zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności wyłączałoby odpowiedzialność Skarżącej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wskutek wykonania polecenia przełożonego albo kierownika jednostki (Rzecznika). Brak jest również w aktach sprawy pisemnego stanowiska osoby/osób, z którymi Skarżąca miałby konsultować zawarcie spornej umowy, a które mogłoby potwierdzać, że przed zawarciem umowy istniały obiektywnie uzasadnione wątpliwości co do oszacowania wartości zamówienia. Sąd stwierdza jednocześnie, że nawet jeśli w istocie przed zawarciem umowy doszło do konsultowania prawidłowości jej zawarcia w świetle regulacji zamówień publicznych, a nie tylko oceny formalno-prawnej umowy przez zatrudnionego w Biurze prawnika (radcę prawnego), to podnoszone przez Skarżącą wątpliwości, jakie miałyby się ujawnić przed zawarciem umowy, a co do których Skarżąca miałby zostać wprowadzona w błąd co do prawa, nie mogą zostać uznane za obiektywnie usprawiedliwione, gdy się ma na względzie przymioty, jakich należy oczekiwać od osoby zatrudnionej na pełnionym przez Skarżącą stanowisku, w szczególności umiejętność rozumienia przepisów prawa, do których jak się zdaje dostęp winien mieć każdy urzędnik pełniący funkcję dyrektora Biura. Trzeba bowiem podkreślić, że przepis art. 4 pkt 8 P.z.p. jest jednoznaczny, gdyż stanowi, że ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 P.z.p., podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Tym samym, w realiach kontrolowanej sprawy przez wartość zamówienia należało rozumieć całkowitą wartość wynagrodzenia wykonawcy ustaloną w umowie za okres 2 lat. Nadto, w myśl ust. 2 tego przepisu, zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy wybierać sposobu obliczania wartości zamówienia. Nawet jeśli uwzględnić wskazywane przez Skarżącą wątpliwości co do tego, czy przez "całkowitą" wartość zamówienia przy umowach zawieranych na okresy dłuższe niż roczne należy uznać wartość wynagrodzenia w odniesieniu do jednego roku czy też całego okresu trwania umowy, to rozwiać powinna je redakcja art. 5b pkt 1 P.z.p., zgodnie z którą, zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy dzielić zamówienia na odrębne zamówienia, w celu uniknięcia łącznego szacowania ich wartości. A contrario, zawarcie umowy na okres dwóch lat musi zostać potraktowane jako jedno zamówienie, którego wartość należy oszacować łącznie. Z tego to względu nie doszło również w sprawie do naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności. Jak wskazał tutejszy sąd w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 2018/11, do którego to stanowiska przyłącza się także skład orzekający w sprawie, podstawą wyłączenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie może być nieznajomość obowiązujących przepisów prawa. Z kolei o usprawiedliwionej nieświadomości co do bezprawności określonego działania można mówić jedynie w sytuacji, gdy mająca mieć zastosowanie regulacja stwarza obiektywne wątpliwości interpretacyjne, w szczególności znajdujące swoje odzwierciedlenie w doktrynie bądź orzecznictwie. Podkreślić przy tym raz jeszcze trzeba, że o żadnych wątpliwościach prawnych co do określania wartości zamówienia w postaci umowy na świadczenie usług mowy być nie może, gdyż adekwatny w tym zakresie przepis art. 32 ust. 1 P.z.p. jest jasny i obiektywnie nie wymaga stosowania innych rodzajów wykładni aniżeli literalna. Natomiast słusznie organy przyjęły, że podnoszone przez Skarżącą okoliczności, związane z konsultowaniem przez nią wartości umowy przed jej zawarciem z zatrudnionym w Biurze prawnikiem, choć nie mogą zwalniać z odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, to będą miały wpływ na przyjęty wymiar kary, a w rezultacie akceptowalnie zastosowały najniższy możliwy jej wymiar. Za całkowicie chybione uznać należało argumenty autora skargi dotyczące możliwości "przywrócenia stanu zgodnego z prawem" poprzez podjęcie przez nowego Rzecznika działań zmierzających do aneksowania spornej umowy, np. poprzez skrócenie okresu, na jaki została zawarta. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że takie oczekiwanie pełnomocnika Skarżącej należałoby traktować jako obchodzenie nie tylko przepisów zamówień publicznych, ale również dyscypliny finansów publicznych. W takim przypadku, udzielenie zamówienia publicznego, obwarowane określonym trybem, mogłoby zostać przeprowadzone bez jego zachowania, co naruszałoby zasadę konkurencyjności, ale zamawiający mógłby niejako ekskulpować tę wadliwość poprzez późniejszą zmianę wartości zamówienia, bez konieczności jednak powtórzenia całego postępowania zamówieniowego oraz bez odpowiedzialności za takie naruszenie. Nie trzeba chyba przekonywać, że takie działanie byłoby łatwym sposobem na omijanie tych zasad, które przepisy zamówień publicznych mają właśnie gwarantować. Co do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze, wobec tego, że przedłożone wydruki protokołów z rozpraw sądowych nie zostały uwierzytelnione i nie miały przymiotu "dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), Sąd postanowił o ich oddaleniu przede wszystkim z przyczyn formalnych. Trzeba jednak mieć przy tym również na względzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego generalnie zauważa się, że zeznanie świadka utrwalone w formie protokołu nie stanowi dowodu z dokumentu, zatem nie jest objęte treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 24 września 2015 r. o sygn. akt I FSK 166/14; z dnia 15 marca 2016 r. o sygn. akt II OSK 571/15). Nadto należy zwrócić uwagę, że w świetle omawianego przepisu warunkiem dopuszczenia uzupełniającego dowodu z dokumentów jest niezbędność wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, które zdaniem Sądu nie ujawniły przy jej rozpatrywaniu. Podsumowując Sąd stwierdza, że przeprowadzone w sprawie postępowanie było prawidłowe, a wydane orzeczenia zapadły po zebraniu wystarczającego materiału dowodowego, pozwalającego na ustanie stanu faktycznego sprawy i po wszechstronnym rozważeniu mających w nim zastosowanie przepisów, z uwzględnieniem stanowiska prezentowanego przez Skarżącą. Sporne orzeczenia są oparte na właściwych podstawach prawnych i zawierają wszystkie niezbędne dlań elementy. Zarzuty i argumenty wywiedzione na ich poparcie uznać należało w konsekwencji za nieusprawiedliwione. Ponieważ jednocześnie rolą sądu administracyjnego jest kontrola wyłącznie legalności zaskarżonego aktu, a orzeczenia będące jej przedmiotem w niniejszej sprawie nie miały charakteru uznaniowego, to poza wzorcem omawianej kontroli pozostawał sygnalizowany podczas rozprawy polityczny kontekst ukarania Skarżącej. Do zawarcia spornej umowy doszło w warunkach, w których nie można było dopatrzeć się politycznego tła działań Skarżącej (nawet jeśli odstąpiono od dotychczasowej praktyki zawierania umów na okres roku, to tłumaczyć to należało nie samą zmianą osoby Rzecznika, lecz wydłużonym okresem jego wyboru i wynikającą zeń troską Skarżącej o zapewnienie ciągłości obsługi informatycznej Biura, co organy przecież uwzględniły przy doborze kary), zaś celowość samego wszczęcia i prowadzenia wobec Skarżącej postępowania w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych wymyka się kompetencjom sądu administracyjnego, który ocenia jedynie jego podstawy, przebieg i rezultat. Te zaś, jak to wyżej wykazano, mieszczą się w granicach prawa. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.