V SA/Wa 1879/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych; 2. zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz A. R. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] listopada 2011 r., A. R. – prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą E. została poinformowana, iż jej wniosek (dot. programu Integracji społeczno-zawodowej poprzez naukę) o przyznanie dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, złożony w ramach działania 7.2 "Przeciwdziałanie wykluczeniu i wzmocnienie sektora ekonomii Społecznej, Poddziałanie 7.2.2 "Wsparcie ekonomii społecznej" PO KL projekty innowacyjne testujące z możliwością realizacji komponentu ponadnarodowego: "Poszukiwanie metod wczesnej interwencji socjalnej i przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu młodzieży powyżej 15 roku życia – nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. W piśmie tym wskazano skarżącej, iż projekt uzyskał 0 punktów tym samym nie spełnił kryteriów horyzontalnych dotyczących standardu minimum równości szans kobiet i mężczyzn. Skarżąca złożyła protest wnosząc o dokonanie ponownej oceny zgodności wniosku z kryteriami oceny merytorycznej. Odnosząc się do oceny merytorycznej Części A skarżąca wskazała, iż jedna z oceniających osób przyznała pełną pulę punktów w zakresie standardu minimum równości szans kobiet i mężczyzn, gdy druga uznała jedynie jedną na sześć odpowiedzi za pozytywną i tym samym w jej opinii projekt nie spełnił tego standardu. W odniesieniu do oceny merytorycznej Części B skarżąca zakwestionowała oceny dotyczące punktów: 3.1, 3.2, 3.3, i 3.5. a punkty 3.4, 3.6 i 3.7 uznała za ocenione wiarygodnie i stwierdziła brak podstaw do podważania tej oceny. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., pozytywnie rozpoznała złożony protest. Przyznano rację zarzutom protestu, co do oceny eksperta I w zakresie kryterium standard minimum oraz niewłaściwej oceny w zakresie punktów 3.1 b), 3.2 a) i 3.3 b). Uznając, iż oceny te mogły mieć wpływ na otrzymanie przez stronę dofinansowania MJWPU skierowała projekt do etapu oceny merytorycznej. Po przeprowadzeniu ponownej oceny wniosku [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych pismem z dnia [...] lutego 2012 r., poinformowała stronę, iż jej projekt nie przeszedł etapu oceny merytorycznej. Przyczynę odrzucenia wniosku stanowiło nie uzyskanie przez projekt, co najmniej 60% punktów w kryterium 3.1 "Uzasadnione potrzeby realizacji i cele projektu", podczas gdy warunkiem rekomendacji do dofinansowania jest uzyskanie co najmniej 60% punktów w każdym z poszczególnych kryteriów oceny merytorycznej. Łącznie projekt skarżącej uzyskał 72 punkty. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona przez WSA w Warszawie (sygn. akt V SA/WA 659/11). Zdaniem WSA organ oceniający projekt winien stosować się zarówno do "Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" z dnia 1 stycznia 2011 r. jak też uwzględniać "Wytyczne w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r."( z dnia 12 kwietnia 2011 r.). Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, zaprezentowanego w skardze, co do wewnętrznej sprzeczności pomiędzy wskazanymi regulacjami oceny projektu. Wyjaśnił, że jakkolwiek inny jest cel tych regulacji i pomimo dopatrzenia się pewnych nieścisłości w przyjętych sformułowaniach, podkreślenia wymaga, iż zasadą jest dokonywanie ponownej oceny merytorycznej jedynie w zakresie tych elementów oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej. Sąd I instancji podkreślił również, iż dokonywanie ponownej oceny w zakresie nie objętym procedurą odwoławczą, a więc zaakceptowanym przez stronę, prowadzić mogłoby do pogorszenia sytuacji wnioskodawcy, gdyby w toku ponownej oceny negatywnie zostały ocenione elementy, które w pierwszej opinii zyskały pozytywne noty. Nadmienił również, iż kontroli Sądu podlega wyłącznie sposób przeprowadzania przez organ oceny projektu oraz prawidłowość stosowania procedury odwoławczej, co tym samym oznacza, iż Sąd rozpoznając skargę nie dokonuje własnych ocen. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 1011/12 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA podniósł m.in., że strona skarżąca podważa prawidłowość działania [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w zakresie dotyczącym interpretacji i stosowania zasad regulujących – (po uwzględnieniu protestu) – postępowanie w sprawie ponownej oceny merytorycznej projektu, w szczególności zaś określających zakres przedmiotowy ponownej oceny oraz kryteriów, na podstawie których jest ona przeprowadzana. W rezultacie, strona skarżąca podważa więc prawidłowość sposobu (procesu) przeprowadzenia ponownej merytorycznej oceny projektu zgłoszonego do dofinansowania, podważając w konsekwencji prawidłowość tejże oceny oraz jej negatywnego wyniku, co czyni z perspektywy przepisu art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. NSA podkreślił, że kluczowe znaczenie w sprawie ma odpowiedz na pytanie o treść reguł i zasad obowiązanych w postępowaniu prowadzonym w sprawie merytorycznej oceny projektu w sytuacji, gdy po pozytywnym rozpatrzeniu protestu wnioskodawcy, jego projekt skierowany został do ponownej oceny merytorycznej. W tym też kontekście, rzecz dotyczy zakresu przedmiotowego ponownej oceny projektu oraz kryteriów przeprowadzania tejże oceny, a mianowicie, czy z punktu widzenia stanowiska o prawidłowości/nieprawidłowości ponownej oceny merytorycznej projektu, istotne jest ponowne uwzględnienie wszystkich kryteriów, w odniesieniu do których sformułowano zarzuty w środku odwoławczym, czy też tylko i wyłącznie tych spośród kryteriów, w odniesieniu do których zarzuty środka odwoławczego uznane zostały za zasadne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, poddany kontroli kasacyjnej wyrok wskazaną powyżej kwestię o podstawowym znaczeniu w sprawie pomija. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z punktu widzenia treści dokumentacji konkursowej określającej procedurę odwoławczą (pkt IV 4.6) oraz z punktu widzenia treści ustawowej zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 27 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) nie sposób uznać stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W warstwie merytorycznej ograniczyło się ono bowiem do stwierdzenia, że "Sąd nie podziela stanowiska co do wewnętrznej sprzeczności między tymi regulacjami." - chodzi o "Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" z dnia 1 stycznia 2011 r. oraz o "Wytyczne w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r." z dnia 12 kwietnia 2011 r. - oraz do stwierdzenia, że zasadą jest dokonywanie ponownej oceny merytorycznej jedynie w zakresie tych elementów oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej. Sąd I instancji odesłał do konkretnych stron przywołanych dokumentów konkursowych, co nastąpiło bez jakiegokolwiek rozwinięcia, jak również bez analizy ich treści oraz oceny konsekwencji prawnych z niej płynących dla oceny zgodności z prawem informacji zawartej w piśmie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lutego 2012 r. W ocenie NSA analiza stanowiska Sądu I instancji uzasadnia twierdzenie że nie dość, iż jest ono bardzo lakoniczne w warstwie argumentacyjnej, to również charakteryzuje się daleko idącym deficytem w relacji do zarzutów i argumentów zawartych w skardze, w tym zwłaszcza w relacji do podstaw faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie. Formułując stanowisko o zgodności z prawem działań podejmowanych w rozpoznanej sprawie MJWPU oraz o zgodności z prawem rezultatu tychże działań Sąd I instancji wskazane elementy stanu sprawy w ogóle pominął i to w sytuacji, gdy na ich znaczenie wskazywała również strona skarżąca w rozbudowanym uzasadnieniu skargi. Przedstawiony sposób procedowania Sądu I instancji nie czyni zatem zadość wyznaczonemu przepisami obowiązującego prawa standardowi sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przypomnieć należy, że rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji. NSA uznał, zatem że Sąd I instancji nie przedstawił faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, na co wskazuje fakt, że w ogóle nie odniósł się ani do treści pisma MJWPU z dnia [...] listopada 2011 r. informującego o negatywnej ocenie wniosku, ani też do treści protestu z dnia 21 listopada 2011 r. oraz pisma MJWPU z dnia [...] lutego 2012 r. informującego o negatywnej ocenie wniosku, sformułowanej w rezultacie ponownego jej przeprowadzenia, ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł również obligatoryjnego jego elementu, który dotyczy "podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia". NSA podkreślił również, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do zakresu (i głębokości) zaskarżenia protestem pierwotnej informacji o negatywnej ocenie projektu, w relacji do kontrolowanej, z punktu widzenia jej zgodności z prawem, informacji z dnia [...] lutego 2012 r. Sąd I instancji nie odniósł się również do zagadnienia wzajemnych relacji postanowień zawartych w "Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego kapitał Ludzki" z dnia 1 stycznia 2011 r. oraz w "Wytycznych w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r." z dnia 12 kwietnia 2011 r. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 1011/12 będącej następstwem wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej. W związku z powyższym przypomnieć wypada, iż NSA zwrócił uwagę w szczególności na to że: 1) Nie wyjaśniono w toku postępowania przed tut. sądem treści reguł i zasad obowiązujących w postępowaniu prowadzonym w sprawie merytorycznej oceny projektu po pozytywnym rozpatrzeniu protestu wnioskodawcy. W ocenie NSA istotne znaczenie ma bowiem to czy w przypadku ponownej oceny merytorycznej projektu należy powtórnie uwzględnić wszystkie kryteria w odniesieniu do których sformułowano zarzuty w środku odwoławczym, czy też tylko i wyłącznie te spośród kryteriów w odniesieniu do których zarzuty środka odwoławczego uznane zostały za uzasadnione. 2) W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do zakresu i głębokości zaskarżenia protestem pierwotnej informacji o negatywnej ocenie projektu w relacji do kontrolowanej z punktu widzenia jej zgodności z prawem informacji z dnia [...] lutego 2012 r. 3) Sąd I instancji nie dokonał analizy dokumentów konkursowych oraz oceny konsekwencji prawnych z niej płynących w kontekście zgodności z prawem bądź nie informacji zawartej w piśmie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (z dnia [...] lutego 2012 r.) która została zaskarżona skargą. 4) WSA w Warszawie nie przedstawił faktów przyjętych za podstawie wyrokowania w sprawie, na co wskazuje to, iż nie odniósł się do treści pisma MJWPU z dnia [...] listopada 2011 r. informującego o negatywnej ocenie wniosku, ani też do treści protestu, jak i pisma MJWPU z dnia [...] lutego 2012 r. informującego o negatywnej ocenie wniosku sformułowanej w rezultacie ponownego jej przeprowadzenia. NSA podkreślił również (co jest nie mniej istotne w przedmiotowej sprawie), że jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy lub jego prostej akceptacji to nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy i uwzględniając powyżej przytoczone uwagi NSA nie sposób nie zauważyć, że kluczowe dla sprawy informacje MJWPU z dnia [...] listopada 2011 r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r. w ogóle nie zawierają uzasadnienia. W przypadku obu tychże informacji MJWPU wskazuje, bowiem że "uzasadnienie przyczyny odrzucenia wniosku znajduje się w załączonych kartach oceny merytorycznej". Zdaniem sądu takie procedowanie organu jest wadliwe, tym bardziej, że informacja z dnia [...] lutego 2012 r. była następstwem pozytywnego rozpatrzenia protestu i skierowania go do etapu oceny merytorycznej (zob. podsumowanie pisma MJWPU z dnia [...] grudnia 2011 r.). Jeśli więc sąd I instancji nie może powielać stanowiska zajętego przez organ przez jego prostą akceptację i powinien stanowisko to ocenić (a tak twierdzi NSA – k.7 uzasadnienia wyroku tegoż sądu) to oczywistym staje się konieczność dysponowania uzasadnieniem tego stanowiska. To uzasadnienie musi być autorstwa organu, ponieważ to organ podejmując okreslone rozstrzygnięcie winien je umotywować. Nie można zatem uznać że spełnia wymogi takiego uzasadnienia odwołanie się do dokumentów (w tym przypadku opinii ekspertów) bez jakiejkolwiek ich oceny i własnego komentarza organu. Brak takiej oceny uniemożliwia de facto kontrolę sądu, której wynikiem powinna być akceptacja stanowiska organu bądź jej brak. Podkreślenia wymaga, że żaden przepis obowiązującego prawa nie wskazuje na to że opinie ekspertów w takich sprawach jak sprawa niniejsza są czy też mogą być integralną częścią stanowiska organu, a ich wydanie skutkuje koniecznością bezkrytycznej akceptacji i to nawet wówczas kiedy (tak jak w sprawie niniejszej) opinie te są krańcowo różne. Chodzi, więc w istocie o to, że dokonując oceny kwestionowanych rozstrzygnięć sądy nie mogą opierać się na tym, czego de facto nie ma. Brak argumentacji na uzasadnienie zaskarżonej informacji skutkuje, więc niemożnością jej oceny. Nie sposób, bowiem wymagać od sądu aby opierał swoje wyroki na przypuszczeniach w kwestii tego jakie argumenty legły u podstaw podejmowanych przez organy rozstrzygnięć. Powyższe oznacza, iż skarga co do zasady musiała zostać uznana za usprawiedliwioną. Szczegółowe odniesienie się do argumentacji przytoczonej przez skarżącą w skardze także w kontekście tego czy argumentacja ta jest trafna w całości bądź, iż tylko w części będzie jednak możliwe wówczas kiedy organ uzasadni swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej informacji z dnia [...] lutego 2012 r. Podstawą wyroku jest art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 842 z 2009 r. poz. 712 – tekst jedn.)