V SA/Wa 1883/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... marca 2007r. Nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z 8 listopada 2006 r. L. R. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Zakładu) Oddział w G. Inspektorat w S. G. o umorzenie zadłużenia wobec Zakładu z tytułu nieopłaconych składek oraz odsetek. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż prowadzona działalność gospodarcza przynosiła niewielkie dochody i w związku z tym nie był w stanie opłacić należnych składek, a po likwidacji działalności przez rok był na zasiłku dla bezrobotnych, natomiast przez następne trzy lata nie miał prawa do zasiłku i mimo poszukiwania pracy nie mógł znaleźć zatrudnienia. Wyjaśnił, że dopiero w październiku 2005 r. podjął pracę w ITC w S. i zarabia ok. ... zł miesięcznie, z czego część pobierana jest na pokrycie zobowiązania wobec Zakładu. Wnioskodawca podkreślił, iż ma na utrzymaniu bezrobotną żonę oraz dwójkę uczących się dzieci, a na członka rodziny przypada ok. ... zł miesięcznie. Dodał, że jest załamany swą sytuacją, tym bardziej, że ciężko pracuje i często nie ma na życie. Decyzją z ... stycznia 2007 r. nr ...( sprostowaną postanowieniem z dnia ...marca 2007r.) Zakład działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.], dalej: u.s.u.s., odmówił stronie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę za okres od ...do ... r. w łącznej kwocie ...w tym składki ... zł oraz odsetki ... zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zobowiązany jest zatrudniony na umowę o pracę, w związku z czym posiada stały dochód, gwarantujący rodzinie możliwość realizacji podstawowych potrzeb życiowych. Organ wskazał, że w stosunku do nieopłaconych należności Zakład wszczął postępowanie egzekucyjne, które do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone, a ponadto wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, na której Zakład dokonał hipotecznego zabezpieczenie wierzytelności. Prezes Zakładu decyzją z ... marca 2007r. znak sprawy ..., wydaną po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ powołał się na przepis art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. oraz na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne [Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365], dalej: rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, i wyjaśnił, iż strona posiada majątek nieruchomy, tj. dom wraz z działką gruntu, który może stać się przedmiotem skutecznej egzekucji z nieruchomości, pozwalającej na realizację ustawowych wierzytelności składkowych, a więc brak jest spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, która stanowi ustawowy warunek umożliwiający umorzenie zaległości powstałych względem ZUS. Organ wskazał, że prowadzona obecnie wobec zobowiązanego skuteczna egzekucja administracyjna z wynagrodzenia z tytułu świadczonej pracy umożliwia stronie wywiązanie się z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz stwierdził, iż powyższy fakt stanowi także o braku spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności dochodzonych należności. Ponadto organ podkreślił, że ustawodawca tworząc przepisy w zakresie dochodzenia należności wziął pod uwagę również takie sytuacje, jak trudności finansowe płatnika, wprowadzając dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek z dalszą możliwością jego przedłużenia, w szczególności w przypadku prowadzenia egzekucji. Wskazał także, iż ZUS podejmując decyzję odmowną obowiązany był wziąć pod uwagę fakt podjęcia pracy przez stronę, uzyskiwanie wynagrodzenia i skuteczną egzekucję co pozwala, jak wskazano powyżej, na opłacenie zaległych należności składkowych, których umorzenie uznano za zdecydowanie przedwczesne, również w świetle przywołanych faktów. Organ odwoławczy wskazał także, iż wielu płatników pomimo trudnej sytuacji ekonomicznej wywiązuje się z nałożonego nań ustawowego obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP oraz zauważył, że umorzenie należności składkowych ma charakter stricte wyjątkowy i w świetle stany faktycznego przedmiotowej sprawy anulowanie zadłużenia byłoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem zobowiązanego wobec innych płatników, którzy często borykają się z jeszcze większymi trudnościami, nie posiadając np. żadnego majątku nieruchomego, spłacając jednak zadłużenie. W ocenie Zakładu takie postępowanie naruszyłoby zasadę równości wobec prawa. Zakład wyjaśnił, iż dysponuje możliwością umorzenia należności co nie stanowi zobowiązania organu, lecz uprawnienie, nawet w bardzo trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej oraz stwierdził, iż dalsze dochodzenie należności od wnioskodawcy daje możliwość jego uzyskania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz niezastosowanie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej oraz poprzez wadliwe zastosowanie instytucji uznania administracyjnego z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., a także naruszenie przepisów postępowania: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż skarżący nie wykazał przesłanek z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów potwierdzających podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący podniósł, iż organ rentowy zastosował niewłaściwą podstawę prawną przy rozstrzyganiu okoliczności sprawy i że nie dostrzegł on, iż w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, przesłankę umorzenia składek ZUS nie stanowi całkowita nieściągalność, lecz jedynie częściowa nieściągalność. Skarżący podkreślił ponadto, że organ odwoławczy nie zauważył, iż organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego – czy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany jest bądź też nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Tymczasem w ocenie skarżącego, jego aktualna sytuacja majątkowo – rodzinna uzasadnia umorzenie składek z uwagi na spełnienie przesłanek z § 3 rozporządzenia. Strona powołała się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. Nr 121, poz. 1264]. Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco: Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego nabiera przewidziana w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, czyli jeden z integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, wskazany w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z nim uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Tymczasem w sprawie niniejszej uzasadnienie decyzji Zakładu z ... stycznia 2007 r. pozbawione jest odniesienia do jakichkolwiek okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie. Organ przytoczył jedynie treść przepisu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz ogólnikowo stwierdził fakt pozostawania strony w stosunku pracy i toczącego się postępowania egzekucyjnego, natomiast nie ustosunkował się do żadnej z okoliczności wskazanej przez zobowiązanego we wniosku o umorzenie należności, w związku z czym nie mógł rozważyć należycie przesłanek umorzenia tych należności, a zatem wykroczył poza ramy swobodnej oceny zebranego materiału, przewidzianej w art. 80 k.p.a. i w rażącym stopniu naruszył dyspozycję przepisu art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Również w decyzji z dnia ... marca 2007r. brak jest jakiejkolwiek analizy sytuacji majątkowo – rodzinnej skarżącego pod kątem spełnienia lub nie spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia. Organ nie wskazał nawet jakie dochody osiąga skarżący, kogo ma na utrzymaniu, jakie jego rodzina ponosi stałe i konieczne wydatki, jaka kwota miesięcznie pozostaje na utrzymanie. W uzasadnieniu jest tylko mowa o tym, że uwzględniono aktualną sytuację ekonomiczną Skarżącego oraz że nie zostało przez niego udowodnione, iż nie jest w stanie spłacić należności wobec ZUS –u, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Skoro zatem zaskarżona decyzja ( jak też decyzja ją poprzedzająca) nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się organ przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez organ w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową Skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, należy wyeliminować wyżej opisane wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, a ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jaki stan faktyczny ustalono w zakresie sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego i czy wyczerpuje on przesłankę umorzenie zaległych należności opisaną w art. 28 ust 3a u.s.u.s. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.