V SA/Wa 1884/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 10 maja 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G.; dalej jako: "Zakład" wpłynął wniosek B. S. o umorzenie należności z tytułu składek na osobiste ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2000 r. do kwietnia 2004 r., wraz z odsetkami. Prośbę swoją uzasadnił złą sytuacją zdrowotną i finansową, wynikającą z braku pracy oraz choroby niepracującej żony i niepełnosprawnej córki. Zakład decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Zdaniem Zakładu nie można przychylić się do wniosku płatnika z uwagi na okres i wysokość zadłużenia oraz fakt, że zaległości wnioskodawcy narastały stopniowo, a płatnik nie podjął żadnych czynności, które zahamowałyby postępujące zadłużenie. Stwierdzono ponadto, że brak jest wystarczających przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej jako: "u.s.u.s.") czyli, że nie przemawia za tym "ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia". W dniu 28 września 2005 r. B. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, motywując go tym, że z przyczyn zdrowotnych oraz wieku (62 lata) nie może już znaleźć zatrudnienia, a nie posiada żadnego majątku. Ponadto, mimo ustalenia częściowej niezdolności do pracy nie przyznano mu prawa do renty. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; dalej jako: "Prezes Zakładu" uznając, że wcześniejsza decyzja jest prawidłowa i w sprawie nie zaszły nowe okoliczności, decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że odległy termin przedawnienia wierzytelności Zakładu daje możliwość ewentualnej poprawy sytuacji materialnej zobowiązanego i dlatego jest okolicznością przemawiającą za dalszym dochodzeniem należności. Na powyższą decyzję B. S. złożył w dniu 9 stycznia 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując, że skarżący nie wykazał istnienia żadnej z przesłanek umorzenia. Wyrokiem z 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 109/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu z dnia [...] września 2005 r. nr [...], uznając między innymi, iż uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach nie przystaje do określonych prawem wymagań. Określając wytyczne, którymi organ winien się kierować ponownie rozpoznając sprawę, nakazano aby organ dokonał wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego w szczególności odnosząc się do kwestii trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej płatnika oraz rozważył i ewentualnie wskazał w jaki sposób skarżący ma wywiązać się z ciążącego na nim zobowiązania, nie pozbawiając siebie i rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Rozpoznając ponownie sprawę Zakład, działając jako organ I instancji, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił umorzenia należności za okres od stycznia 2000 r. do kwietnia 2004 r. z tytułu: składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 34.781,89 zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 8.472,06 zł oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 2.478,07 zł. Uzasadniając wydaną decyzję organ administracyjny wskazał, iż z uwagi na okres i wysokość zadłużenia nie mógł przychylić się do złożonego wniosku o umorzenie zaległych składek. Oran podkreślił także, iż ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża wyłącznie przedsiębiorcę a nie Zakład, dlatego też kierując się interesem ubezpieczeń społecznych organ odmownie rozpatrzył przedmiotowy wniosek. Ponadto wskazano, iż wnioskodawca poświadczył nieprawdę odnośnie opisu swojej sytuacji materialnej. Pismem z dnia 12 marca 2007 r. B. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i uchylenie w całości decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Wnioskodawca wskazał, iż niezgodny z prawdą jest postawiony mu zarzut jakoby skłamał przy przedstawieniu swojej sytuacji materialnej. Wyjaśnił, iż podał odpowiednim urzędnikom Zakładu, że otrzymuje dodatek kombatancki w wysokości 813,42 zł kwartalnie, jego żona pobiera rentę rolniczą w wysokości 510 zł kwartalnie a jego niepełnosprawna córka otrzymuje rentę socjalną w wysokości około 400 zł miesięcznie. Wnioskodawca wskazał, iż miesięczny dochód na członka jego rodziny wynosi 280,38 zł co stanowi, iż on i jego rodzina żyją poniżej dolnej granicy nędzy, która określona została przez ustawodawcę na kwotę 286 zł na osobę. Prezes Zakładu uznając, że wcześniejsza decyzja jest prawidłowa i w sprawie nie zaszły nowe okoliczności, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że brak jest podstaw do umorzenie zaległości B. S., bowiem Zakład nie prowadzi obecnie postępowania egzekucyjnego wobec wnioskodawcy, a więc nie możemy obecnie mówić o faktycznym opłacaniu składek (mimo że są należne i wymagalne) w związku z tym Zakład nie ma prawnych możliwości aby pozytywnie rozpatrzeć wniosek o umorzenie należności. Prezes Zakładu wskazał, iż egzekucja jego należności od wnioskodawcy planowana jest dopiero gdy wnioskodawca nabędzie prawo do emerytury i dopiero wtedy będzie można stwierdzić czy egzekucja należności Zakładu spowoduje ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję B. S. wniósł o jej uchylenie. Powołał się na treść art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenie z dna 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365); dalej jako: "rozporządzenie" regulujące możliwość umorzenia składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności oraz definiującą przesłanki warunkujące umorzenie składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wskazał, iż w jego przypadku opłacanie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, oraz że ze względu na przewlekłą chorobę zobowiązanego, oraz konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny pozbawiony jest możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podniósł, iż ma 64 lata i zgodnie z zaświadczeniem lekarski ze względu na zły stan zdrowia pozbawiony jest możliwości zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, powołując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Rozstrzygnięcie w oparciu o wskazane kryteria jest podejmowane przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności. Przed wydaniem decyzji organ – zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071, ze zm.; dalej jako: "k.p.a") w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy - powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Musi także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie duże znaczenie w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ma zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a. Zgodnie z nią organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Realizacja tej zasady powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 109/06 uchylił uprzednio wydane w tej sprawie decyzje administracyjne I i II instancji celem zrealizowania ww. przesłanek dotyczących kompletnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i prawidłowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. W tym właśnie celu WSA w Warszawie w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia określił co organ ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić i rozważyć. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że zaskarżona decyzja została uchylona z dwóch powodów. Po pierwsze organ administracyjny ponownie rozpatrując sprawę nie wykonał w pełni wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r., a po drugie dokonana przez organ administracyjny II instancji ocena wniosku o umorzenie oparta została na ustaleniach mających wystąpić dopiero w przyszłości tj. kiedy skarżący nabędzie prawo do emerytury. Odnośnie niezastosowania się przez organ do wytycznych Sądu wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działalnie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w ww. przepisie dotyczą natomiast sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 r. str. 345). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt. III SA/Wa 109/06 wskazał m.in. że uzasadnienie ponownie wydanych decyzji odnosić się powinno do kwestii sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego a ponadto, iż rozpoznając ponownie sprawę "(...) należy rozważyć i ewentualnie wskazać w jaki sposób skarżący ma wywiązać się z ciążącego na nim zobowiązania, nie pozbawiając siebie i rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". Organ administracyjny rozpoznając ponownie sprawę, w ocenie Sądu, nie rozważył ww. kwestii w stopniu należytym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano bowiem w żadnym stopniu ustaleń dotyczących stanu zdrowia skarżącego oraz jego córki, i to pomimo tego, iż okoliczności te skarżący podnosił także w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ II instancji ograniczył się tutaj jedynie do wskazania, iż organ I instancji odmawiając umorzenia wnioskowanych zaległości uwzględnił skomplikowaną sytuację zdrowotną skarżącego. W zakresie wskazania ewentualnych źródeł spłaty ciążącego na skarżącym zobowiązania, organ wskazał, iż egzekucja zaległych składek planowana jest w przyszłości z emerytury skarżącego, którą otrzyma on po uzyskaniu wieku emerytalnego. W ocenie składu orzekającego, takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wbrew zaleceniom Sądu z wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., nie zawiera wyjaśnienia kwestii niezwykle istotnych dla oceny przedmiotowego wniosku, które stanowiły w zasadzie jedyną powoływaną przez skarżącego podstawę domagania się umorzenia przedmiotowych zaległości. Przede wszystkim podnieść należy, iż okoliczność stanu zdrowia skarżącego i jego rodziny oraz kwestia odniesienia się do źródeł zaspokojenia zaległych składek winna zostać wyjaśniona w sposób kompletny, a następnie ustalone okoliczności powinny zostać przedstawione w sposób zrozumiały dla skarżącego w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem niemal całość uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią wyjaśnienia dotyczące braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego z uwagi na brak przesłanek do umorzenia wobec świadczenie emerytalnego, które skarżący nabędzie w przyszłości. Podkreślić tutaj należny, iż, w ocenie Sądu, bez znaczenie dla prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest powołanie przez organ, iż nie prowadzi on obecnie egzekucji swoich należności co stanowi o bezpodstawności złożonego wniosku. Pamiętać bowiem należy, iż uzasadnienie decyzji ma na celu przekonanie obywatela, że jego sprawa została rozpatrzona wnikliwie, dla sądu - stanowić podstawę do prawidłowej kontroli wydanej decyzji, a także w razie potrzeby, ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Niepełne wyjaśnienie okoliczności sprawy stanowiło podstawę uchylenia uprzednio wydanych decyzji w tej sprawie, dlatego też wyjaśnienie ww. okoliczności stanowiło obowiązek organu, który w świetle powyższego nie został wykonany, stanowiąc tym samym o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się do drugiego powodu uchylenia zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż organ administracyjny bezpodstawnie oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie sprawy, który ma dopiero zaistnieć w przyszłości. Organ odmówił bowiem skarżącemu umorzenia jego zobowiązania z tytułu zaległych składek wskazując, iż egzekucja tych zaległości odbywać się będzie dopiero po uzyskaniu przez skarżącego emerytury w przyszłości, dlatego też z tego powodu wniosek skarżącego jest bezpodstawny. W ocenie Sądu, rozpatrując sprawę w tym zakresie organ administracyjny de facto nie dokonał oceny złożonego wniosku zgodnie z ww. ustawowymi kryteriami umarzania zaległych składek. Ocena organu winna bowiem określać czy w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, w oparciu o przesłanki art. 28 u.s.u.s. pozwalające organowi na rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne dla skarżącego. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza ono uznaniowej oceny w oderwaniu od ustawowych przesłanek badania zasadności wniosku o umorzenie zaległych składek. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Przede wszystkim wskazać należy, iż ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia odnosić się powinny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie do przyszłości. Zaskarżona decyzja standardów tych nie zachowuje, a wnioski dotyczące niespełnienia przez skarżącego przesłanek umorzenia Sąd uznał za dowolne. W świetle powyższego, wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Zakład nie ocenił prawidłowo zebranego materiału dowodowego i pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżącego warunków pozytywnego rozpoznania wniosku z uwagi na przyszłe świadczenia emerytalne. Tym samym organ nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia. Niewyjaśnione okoliczności organ zobowiązany będzie uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w szczególności w zakresie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności oraz wskazania źródeł zaspokojenia należności ZUS przy uwzględnieniu aktualnych możliwości zobowiązanego. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 107 k.p.a. orzekł jak w sentencji.