V SA/Wa 1885/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; uchyla zaskarżoną decyzję Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P. Z. w sprawie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], którą odmówiono P. Z. przyznania płatności ONW na rok 2009. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na następujących ustaleniach i rozważaniach: W dniu 04.05.2009 r. P. Z. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2009r. zgodnie z 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009, Nr 40, poz. 329) wraz z załącznikami. W dniu 10.12.2009 r. w gospodarstwie beneficjenta podjęto próbę przeprowadzenia kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ w oparciu o art. 31a Ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, iż kontrolujący ustalił, że rolnik do dnia kontroli nie złożył zamówienia na duplikaty kolczyków a także nie posiada żadnych dokumentów sprzedaży i danych ws. bydła. Pozostałe punkty kontroli nie zostały zweryfikowane za względu na znaczne utrudnienia ze strony kontrolowanego. W ustaleniach końcowych przedmiotowego raportu wskazano m. in., że rolnik niechętnie udzielał informacji, nie wyraził zgody na wejście do miejsca przebywania zwierząt, składał nieprawdziwe wyjaśnienia, odmówił złożenia podpisu. Inspektorzy odstąpili od kontroli, jednocześnie informując rolnika o konsekwencjach wynikających z braku możliwości przeprowadzenia kontroli z winy producenta rolnego. W dniu 08.01.2010 r. P. Z. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR pismo z prośbą o przeprowadzenie ponownej kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ podnosząc, że z powodu rozbieżności zdań kontrola została przerwana i wypadła negatywnie. W odpowiedzi na powyższe pismo Kierownik Biura powiatowego ARiMR w dniu [...].01.2010 r. wskazał stronie, iż organem odpowiedzialnym za kontrole w zakresie wzajemnej zgodności IRZ jest Inspekcja Weterynaryjna. Kontrole siedzib stad wytypowanych na rok 2009 zostały zakończone, a w przypadku zastrzeżeń co do ustaleń kontrolnych rolnik może wnieść odwołanie do Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej (PIW). W dniu 19.02.2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], decyzją nr [...] odmówił przyznania stronie ONW na rok 2009. W dniu 09.03.2010 r. Wnioskodawca nadał odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie. Strona zarzuca organowi I instancji brak kontroli kwestionowanego raportu, wskazuje, że inspektorzy nie okazali upoważnienia imiennego do kontroli ze wskazaniem miejsca, zakresu kontroli i podstawy prawnej, twierdzi, że "znaczące utrudnienie kontroli" nie jest równoznaczne z uniemożliwianiem kontroli. Inspektorzy powinni kontrolę kontynuować, ale z ich winy została przerwana. Do odwołania strona doręczyła kopie pisma Głównego inspektora Weterynarii z dnia [...].02.2010 r. W dniu [...].05.2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w [...] o udzielenie informacji w sprawie zastrzeżeń P. Z. co do ustaleń kontrolnych. Natomiast w dniu 16.06.2010 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo z Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w [...]. Z przedmiotowego pisma wynika, iż P. Z. wniósł zastrzeżenia do Głównego Lekarza weterynarii nie zaś do Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]. Przedmiotowe pismo zostało złożone do wiadomości Powiatowego Lekarza weterynarii w [...] po upływie przewidzianego w art. 31a ust. 11 Ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 14 – dniowego terminu. Poza tym nie miało miejsca złożenie umotywowanych zastrzeżeń do raportu bezpośrednio po zakończeniu kontroli. Odnośnie zarzutu braku okazania upoważnień imiennych do przeprowadzenia kontroli Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], że pracownicy PIW w dniu przeprowadzenia kontroli w siedzibie stada P. Z. posiadali wystawione przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] upoważnienia: lek. Wet. R. J. – imienne upoważnienie do przeprowadzania kontroli w zakresie IRZ oraz imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli w zakresie Cross Complience; lek. Wet. M. K. – imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli w zakresie IRZ. Odnośnie zarzutu strony co do przeprowadzenia kontroli w nieodpowiednim stroju Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wskazał, że brak jest podstaw prawnych stanowiących o obowiązku posiadania przez inspektorów podczas przeprowadzania kontroli ubrań jednorazowych czy środków dezynfekcyjnych. Zgodnie z Rozporządzeniem MRiRM z dnia 18.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek (Dz. U. z 2003 r. nr 168 poz. 1643, § 1 pkt 5,6) obowiązek posiadania środków dezynfekcyjnych oraz mat dezynfekcyjnych spoczywa na właścicielu gospodarstwa. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] poinformował również, że P. Z. nie tylko "znacząco utrudnił" ale także uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, gdyż nie zezwolił inspektorom na wejście do budynków gospodarskich w których przebywały zwierzęta, celem sprawdzenia oznakowania bydła, a następnie w trakcie spisywania raportu i naliczania punktów karnych wyprosił kontrolujących z domu. Z pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] skierowanego do [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii wynika ponadto, że pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej przed przystąpieniem do czynności kontrolnych okazali właścicielowi upoważnienia imienne, ponadto znajdowały się one na widocznym miejscu wśród dokumentacji posiadanej przez inspektorów weterynaryjnych. Dodatkowo na odzieży wierzchniej pracownicy PIW posiadali odznaki Inspekcji Weterynaryjnej z numerem identyfikacyjnym inspektorów. Organ II instancji po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego uznał słuszność wydanej w I instancji decyzji, albowiem była zgodna z przedstawionym stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia rolników (Dziennik Urzędowy L 141, 30/04/2004 P. 0018-0058) wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Podkreślono, że kontrolujący ustalili jedynie, że rolnik do dnia kontroli nie złożył zamówienia na duplikaty kolczyków a także żadnych dokumentów sprzedaży i danych ws. bydła. Kontrola odnośnie pozostałych wymagań nie mogła być kontynuowana ze względu na znaczne utrudnienia ze strony kontrolowanego, które spowodowały odstąpienie od kontroli. Organ podkreślił szczególnie to, że P. Z. uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, gdyż nie zezwolił inspektorom na wejście do budynków gospodarskich w których przebywały zwierzęta celem sprawdzenia oznakowania bydła a następnie w trakcie spisywania raportu i naliczania punktów karnych wyprosił kontrolujących z domu. Wskazano także, że osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych w ramach kontroli wymogów mają prawo do wstępu na teren gospodarstwa rolnego, w tym do pomieszczeń i miejsc związanych z utrzymywaniem lub przebywaniem zwierząt; dostępu do zwierząt; żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych (art. 31a ust. 8 ustawy). Rolnik składając wniosek zobowiązał się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Pomimo powyższego uniemożliwił kontrolę. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo odmówił stronie przyznania płatności na rok 2009. Podkreślono, że kontrola została przeprowadzona przez upoważnionych do tego inspektorów, protokół został sporządzony prawidłowo, w związku z powyższym nie było podstaw do uwzględnienia żądania strony w zakresie przeprowadzenia ponownej kontroli bądź wzruszenia wyników z kontroli już przeprowadzonej. W ocenie organu odwoławczego P. Z. nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie zarzutów o nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli. Aby udowodnić swoje racje powinien na etapie postępowania administracyjnego przedkładać dowody, składać wnioski dowodowe, czy weryfikowalne wyjaśnienia. Chcąc skorzystać z przywileju dopłat, należało bowiem dostosować się do wymogów, jakimi są one obwarowane. Decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżył w całości P. Z. wnosząc o jej zmianę przez przyznanie płatności ONW za 2009 r. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca są jego zdaniem rażąco niesprawiedliwe i sprzeczne z faktami wynikającymi z dokumentów oraz z obowiązującym prawem, którego wykładni zaskarżona decyzja nie czyni. Przede wszystkim nie analizuje zapisów poczynionych w raporcie z dnia [...] grudnia 2009 r., który stanowił bezpośrednią podstawę odmowy przyznania dopłat za 2009 r. Tenże raport nie zawiera pisemnej informacji, iż kontrolujący okazał a nadto wpisał informację o okazaniu upoważnienia imiennego zawierającego wskazanie miejsca, zakresu kontroli oraz podstawy prawnej do jej wykonania. Wymóg o którym mowa wynika z art. 31 ust. 1-3 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (z dnia 2 kwietnia 2004 r. – Dz. U. nr 91 z 2004 r. poz. 872 ze zm.) Zdaniem skarżącego konsekwencje prawne dla płatności bezpośrednich i uzupełniających na rok 2009 mogły wynikać jedynie z legalnego pod względem prawnym raportu, który zawierałby stwierdzenie, iż skarżący uniemożliwił kontrolę we własnym gospodarstw rolnym. Ponieważ raport posługuje się zapisem "gospodarz znacząco utrudnił kontrolę" dlatego też – zdaniem skarżącego kontrolujący powinni ją kontynuować, nie zaś kończyć. W ocenie autora skargi to kontrolujący naruszyli prawo, albowiem sporządzili dokumentację, która z uwagi na jej treść nie może stanowić podstawy uzasadniającej odmowę przyznania płatności bezpośrednich i uzupełniających na rok 2009. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Przedmiotowa sprawa jest konsekwencją złożenia przez skarżącego wniosku przewidzianego w § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40 z 2009 r. poz. 329 ze zm.) Przepis ten stanowi, że wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego ARiMR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika. We wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik wskazuje wszystkie działki ewidencyjne, na których znajdują się grunty rolne będące w jego posiadaniu, także te, do których nie ubiega się o przyznanie płatności ONW. Do wniosku o którym mowa rolnik dołącza materiał geograficzny o którym mowa w art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, chyba że równocześnie ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej o której mowa w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego a do wniosku o przyznanie tej płatności dołączył wymagany tymi przepisami materiał graficzny (§ 5 ust. 3 i 3a w/w rozporządzenia). Z akt postępowania administracyjnego, które były wspólne dla sprawy niniejszej oraz sprawy tut. Sądu oznaczonej sygnaturą akt V SA/Wa 1884/10 wynika, iż skarżący domagał się także przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. To żądanie zostało ostatecznie załatwione niekorzystną dla niego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] wydaną przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]e. Wprawdzie P. Z. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie, jednakże jego skarga z powodu nie uiszczenia wpisu sądowego została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. (sprawa o sygn. akt V SA/Wa 1884/10 tut. Sądu). Jak nadmieniono wcześniej zarówno sprawa o sygn. akt V SA/Wa 1884/10 jak i sprawa o sygn. akt V SA/Wa 1885/10 miały wspólne akt administracyjne. Wynikało z nich, iż decyzje kończące postępowania w obu tych sprawach wydano w oparciu o protokół kontroli, której próbę przeprowadzenia podjęto w dniu [...] grudnia 2009 r. Jak wskazuje organ odwoławczy miała to być kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ przeprowadzona w oparciu o art. 31 a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 170/2008 poz. 1051 ze zm.) Kontrola, o której mowa, nie mogła jednak dotyczyć płatności ONW, albowiem tego typu płatności przyznawane są rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 w wysokościach określonych w § 3 ust. 2 pkt 1-4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40 z 2009 r. poz. 329 ze zm.) Trudno sobie poza tym nawet wyobrazić aby kontrolę co do spełnienia wymogów pozwalających na przyznanie płatności ONW miał przeprowadzić lekarz weterynarii. Jak już bowiem podkreślono wcześniej, płatności ONW przyznawane są do działek rolnych i nie mogą być traktowane gdy chodzi o możliwość weryfikacji kryteriów pozwalających na ich przyznanie tak jak płatności obszarowe oraz płatności do krów i owiec o których mowa w art. 18 ust. 1 w/w ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z art. 31a ust. 1 tejże ustawy (na którą powołują się organy obu instancji) wynika przecież, że kompetentnym organem do przeprowadzenia kontroli jest powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę rolnika. Konkretne czynności kontrolne podejmowane w ramach kontroli wymogów wykonywane są przez osoby posiadające imienne upoważnienia wydane przez powiatowego lekarza weterynarii, co oznacza w praktyce, iż nie wykonuje ich on samodzielnie. Powyższe oznacza, iż kontrola jaką próbowano przeprowadzić w dniu 10 grudnia 2009 r. dotyczyła i mogła dotyczyć (ze względu na kompetencje i wiedzę osób kontrolujących) wyłącznie inwentarza żywego, nie mogła natomiast dotyczyć gruntów rolnych. Nie mogła mieć więc związku z płatnościami ONW. Powyższe oznacza, że raport z dnia [...] grudnia 2009 r. nie mógł być wyłączną i zarazem jedyną podstawą odmowy przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2009. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż sprawa w postępowaniu administracyjnym nie została wyjaśniona w sposób należyty, a zatem pozwalający na wydanie decyzji ostatecznej. Organ nie wykazał bowiem jaki związek z ewentualnym przyznaniem płatności ONW miała kontrola weterynaryjna, którą zamierzano przeprowadzić w gospodarstwie skarżącego. W toku postępowania administracyjnego doszło więc do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa.