V SA/Wa 1886/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr), Protokolant - Daniel Zdzieszyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez J.K. jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Rolników z dnia [...] września 2009r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2008r., o umorzeniu odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie [...] zł nie objętych zabezpieczeniem hipotecznym oraz odmowie umorzenia odsetek objętych zabezpieczeniem hipotecznym. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] sierpnia 2008r., J. K. złożył wniosek o umorzenie odsetek od jego należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany powołał się na swoją trudną sytuację finansową oraz na zły stan zdrowia spowodowany m.in. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2008r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Rolników umorzył odsetki z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w kwocie [...] zł nie objętych zabezpieczeniem hipotecznym oraz odmówił umorzenia odsetek objętych zabezpieczeniem hipotecznym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż źródłem utrzymania zobowiązanego są dochody uzyskiwane z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego z ZUS oraz prowadzonej działalności rolniczej. Brak sprzętu rolniczego w znacznym stopniu utrudnia prowadzenie działalności rolniczej oraz zmusza do wynajmu za opłatą maszyn rolniczych niezbędnych do uprawy roli, co zasadniczo wpływa na zdolność dłużnika do wywiązywania się ze zobowiązań wobec KRUS. Zaznaczył, iż dłużnik posiada problemy zdrowotne, zaś wydatki związane z leczeniem ograniczają jego możliwości płatnicze. W ocenie organu sytuacja wnioskodawcy uzasadnia umorzenie 100% odsetek od zadłużenia nie objętego zabezpieczeniem hipotecznym. Prezes KRUS wskazał, iż w okresie powstania zadłużenia w gospodarstwie nie wystąpiły zdarzenia losowe mające wpływ na ograniczenie zdolności płatniczych. Zaznaczył, iż z tytułu prowadzenia działalności rolniczej w 2007r., otrzymał dopłaty bezpośrednie z ARiMR. Organ nie stwierdził przesłanek do umorzenia odsetek od zadłużenia objętego hipoteką. Uznał, iż problemy finansowe oraz zdrowotne, na które powołał się wnioskodawca nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia w całości wnioskowanego zadłużenia. Podkreślił, iż z uwagi na trudną sytuację finansową spowodowaną problemami zdrowotnymi wnioskodawcy została udzielona ulga w postaci układu ratalnego z dnia [...] sierpnia 2008 r., który zostanie skorygowany o kwotę umorzonych odsetek oddzielną decyzja. Pismem z dnia [...] października 2008r., dłużnik złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nie posiada środków finansowych na pełne uregulowanie należnych składek wraz z odsetkami w kwocie [...] zł. Zaznaczył, iż z emerytury w kwocie [...] zł zadeklarował miesięczną spłatę zadłużenia w kwocie [...] zł. Pozostałą część świadczenia przeznacza na utrzymanie i lekarstwa. Podkreślił, iż nie posiada możliwości spłaty rat miesięcznych w wyższej wysokości. Podniósł, iż odsetki stanowiące prawie 30% całości jego zadłużenia wydłużają spłatę należności o kolejne 2 lata, co będzie stanowić dla niego problem z uwagi na wiek [...] lat. Wniósł o uwzględnienie faktu, iż w dniu [...] września 2008 r. przeszedł operację [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Rolników utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] września 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie stwierdził podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, iż złożony wniosek nie wnosi nowych okoliczności, zaś problemy zdrowotne podniesione we wniosku zostały uwzględnione przy rozpatrywaniu podania z dnia [...] sierpnia 2008 r. Organ nie stwierdził wystąpienia ważnego interesu dłużnika w umorzeniu odsetek od zaległych składek. Wskazał, iż objęte wnioskiem należności zostały zabezpieczone wpisem do hipoteki. W związku z powyższym istnieje w przyszłości możliwość dochodzenia tych należności z przedmiotu hipoteki. Jednocześnie organ podkreślił, iż na spłatę istniejącego zadłużenia została udzielona zobowiązanemu ulga w postaci układu ratalnego z dnia [...] sierpnia 2008 r. dostosowanego do jego aktualnych możliwości płatniczych. Pismem z dnia [...] stycznia 2009r., J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2008 r. W treści skargi wskazał, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu w zakresie braku ważnego interesu w umorzeniu odsetek od zaległych składek. Podkreślił, iż na jego dochód składa się jedynie emerytura w wysokości [...] zł, którą przeznacza na utrzymanie oraz na spłatę istniejącego zadłużenia wobec KRUS zgodnie z zawartym układem ratalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. Ponosi wydatki na leki w wysokości [...] zł miesięcznie. Z trudem radzi sobie z pozostałymi opłatami. W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, iż jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnosi nowych okoliczności. Zaznaczył, iż przeszedł operację w dniu [...] września 2008r., w związku z tym fakt ten nie mógł być uwzględniony w decyzji z sierpnia. Podniósł, iż organ nie uznał tego faktu za uzasadniający ważny interes. Podkreślił, iż organ zignorował jego obecny stan zdrowia oraz związane z nim możliwości płatnicze. Zaznaczył, iż z uwagi na stan zdrowia oraz wiek [...] lat nie jest w stanie pozyskać dodatkowych środków na spłatę należności wobec KRUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009r, Sygn.akt V SA/Wa 184/09 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, iż postępowanie w sprawie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji prowadzone było przez organ z pominięciem zasad postępowania administracyjnego, a w konsekwencji z naruszeniem przepisów kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest zindywidualizowania ocen i wykazania, iż umorzenie należności w zakresie określonym w decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] września 2008r., nie stoi w sprzeczności ze słusznym interesem wnioskodawcy oraz interesem społecznym. Pokreślił, że organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w dostatecznym stopniu do stanu zdrowia skarżącego. Uznał za zbyt ogólnikowe stwierdzenie, iż organ uwzględnił okoliczności podniesione we wniosku dłużnika z dnia [...] sierpnia 2008 r., gdyż jak wynika z dokumentacji załączonej przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] września 2009r., przebył on operację [...]. W związku z powyższym stan zdrowia skarżącego uległ istotnej zmianie w stosunku do stanu, który był przedmiotem oceny decyzji pierwszoinstancyjnej. WSA wskazał że organ nie zbadał, czy skarżący po przebytej operacji będzie w stanie realizować układ ratalny z dnia [...] sierpnia 2008r., w tym spłacać odsetki od zaległych składek. Nie dokonano oceny możliwości zarobkowych dłużnika, w tym czy jest on w stanie dalej prowadzić gospodarstwo rolne. Prezes KRUS nie dokonał również oceny sytuacji finansowej zobowiązanego podtrzymując ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] września 2009r. Organ podnosząc, iż zobowiązany pobiera świadczenie emerytalne z ZUS oraz uzyskuje dochody z prowadzonej działalności rolniczej nie wskazał w jakiej wysokości skarżący pobiera w/w świadczenie oraz nie wyjaśnił jakie dochody otrzymuje z tytułu prowadzonej działalności rolniczej. Nie wykazano też jakie dochody czerpie zainteresowany z tytułu dopłat bezpośrednich. Sąd podkreślił, że organ bez jakiejkolwiek analizy uznał, iż skarżący jest w stanie regulować układ ratalny. Jak wynika z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł, z którego dokonuje w ramach układu ratalnego spłat w wysokości [...] zł, zaś pozostałą część świadczenia przeznacza na utrzymanie i leki. Trudno przyjąć, by w tej sytuacji kwota [...] zł pozwalała skarżącemu na utrzymanie i zakup leków zwłaszcza, iż jak wynika z treści skargi z dnia [...] stycznia 2009r., na leki przeznacza [...] zł. Dopiero dogłębna analiza sytuacji skarżącego z uwzględnieniem powyższych uwag pozwoli ustalić, czy jego sytuacja uzasadnia umorzenie odsetek i jeśli tak to w jakiej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, iż decyzje podejmowane przez organ, chociaż mają charakter uznaniowy, to jednak muszą odpowiadać realiom społecznym, przystawać do nich. Organ winien mieć na uwadze, by wydawane przez niego decyzje, w sytuacji konkretnego podmiotu, nie tworzyły stanów w praktyce oderwanych od rzeczywistości. Wymaga tego sformułowana w art. 8 kpa zasada pozyskiwania zaufania obywatela. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien działać w granicach zakreślonych wypływająca z art. 80 kpa zasadą swobody w podejmowaniu decyzji równocześnie kierując się nałożonym w art. 77 § 1 kpa obowiązkiem wnikliwego i szczegółowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wnioski, które doprowadzają do wydania konkretnego rozstrzygnięcia powinny być przedstawione w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie wymogami art. 107 § 3 kpa. W wyniku wyroku WSA organ, ponownie rozpatrując przedmiotowy wniosek o umorzenie odsetek, uzupełnił postępowanie dowodowe o aktualny odcinek pobieranego świadczenia z ZUS, decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczącą wysokości otrzymywanych dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, aktualny nakaz płatniczy dotyczący podatku gruntowego, aktualne zaświadczenie o stanie zdrowia. Dokonano także (w dniu [...]08.2009r.) wizytacji w gospodarstwie rolnym płatnika, z czego sporządzono protokół. Decyzją z dnia [...] września 2009r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2008r., znak [...]. W uzasadnieniu, poza wskazaniem stosownych przepisów, organ podniósł, że w oparciu o zdobyte dane na podstawie cennika wykazu nieruchomości rolnych ustalono, iż wartość gospodarstwa znacznie przekracza kwotę istniejącego zadłużenia KRUS oraz że zobowiązany otrzymał dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych za rok 2008 w wys. [...] zł. Ponadto Prezes KRUS wskazał, że dodatkowym źródłem utrzymania są dochody z pobieranego świadczenia emerytalnego ZUS w wysokości [...] zł. Podkreślono także, że w gospodarstwie rolnym nie wystąpiły zdarzenia losowe, które w sposób szczególny mogły wpłynąć na ograniczenie zdolności płatniczych wnioskującego o umorzenie. Od powyższej decyzji J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji. Wskazał na swoją dramatyczną sytuację zdrowotną, która nie uległa poprawie od czasu wydania przez WSA wyroku. Podkreślił, że składał zaświadczenia lekarskie w KRUS. Podniósł, że otrzymywana z ZUS emerytura i dochody z rolnictwa są na tyle małe, że nie pozwalają na spłatę zaległości bez zagrożenia egzystencji. Podkreślił, że poprzedni wyrok uchylający decyzję II instancji był wydany między innymi z tego powodu, iż sąd uznał, że nie można przyjąć, by kwota [...]zł pozwalała na utrzymanie i zakup leków. Dodał, że całe jego gospodarstwo stanowią pastwiska i nie ma w związku z tym z niego żadnego dochodu, poza dopłatami bezpośrednimi w wysokości [...] zł rocznie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo Prezes KRUS stwierdził, że złożone dokumenty dotyczące stanu zdrowia, w jego (organu) ocenie nie stanowią podstaw do umorzenia odsetek od należności składkowych objętych hipoteką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 41 a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r., o ubezpieczeniu społecznym rolników (D.U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm, dalej jako u.s.r.), zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno- rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Wskazać tutaj należy, iż sformułowanie ,,może umorzyć’’ oznacza, że podejmowane na podstawie wyżej wymienionego przepisu decyzje mają charakter uznaniowy. W takim wypadku WSA może badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy, po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko w sprawie. Rozpoznając skargę na decyzję z dnia [...] września 2009r. ,Sąd doszedł do przekonania, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nie wykonał w pełni zaleceń wskazanych w uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzednią decyzję drugoinstancyjną. Nie dokonano oceny stanu zdrowia Skarżącego i związanych z nim możliwości zarobkowych dłużnika. w kontekście możliwości realizowania układu ratalnego. Samo wymienienie w uzasadnieniu wysokości pobieranego świadczenia z ZUS i wysokości dopłat bezpośrednich otrzymanych w 2008r., nie wystarcza dla oceny sytuacji materialnej i możliwości spłaty zadłużenia. Organ nie ustalił, jakie niezbędne koszty miesięczne ponosi Skarżący z tytułu zakupu żywności, ubrania, leków, środków czystości, opłat za energię elektryczną itp. Dopiero porównanie miesięcznych dochodów i wydatków mogłoby wskazać, czy organ właściwie ocenił możliwości płatnicze Zobowiązanego. Nie odniesiono się do sytuacji osobistej J. K. wynikającej z faktu, iż mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, co jest ważne w kontekście konieczności regulowania stałych miesięcznych opłat. Z uzasadnienia nie wynika także, czy istnieje jakiś majątek ruchomy ,będący własnością Skarżącego, pozwalający na wyegzekwowania należnych kwot i czy nastąpi utrata możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych w razie zastosowania egzekucji. Można się tylko domyślać, że nie – skoro zastosowano instytucję hipoteki przymusowej. Jednakże dość często występuje sytuacja, że najłatwiej i najprościej – z punktu widzenia organu – jest wystąpienie do Sądu Rejonowego-Wydziału Ksiąg Wieczystych o ustanowienie hipoteki. Jednocześnie, wydając decyzję odmowną przyjęto, że nie zachodzi tu ważny interes zainteresowanego, wymieniony w art. 41a u.s.r., uzasadniający zastosowanie instytucji umorzenia zaległych należności Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ ponownie dokonał pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. WSA podkreśla, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji uznaniowej ma obowiązek wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Uzasadnienie takiej decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopiero tak uzasadniona decyzja pozwala sądowi na ustalenie – w przypadku jej zaskarżenia - czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie brak jest szeregu niezbędnych ustaleń, wskazanych wyżej, nie można więc tu mówić o zaistnieniu wyrażonej w art. 11 k.p.a zasady przekonywania. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno się znaleźć szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Ponadto należy pamiętać, że interes publiczny rozumiany jako dbałość o stan finansów funduszu emerytalnego, nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego , pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyrok NSA z 20 marca 2007r, sygn. akt II GSK 345/06). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a, lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.