V SA/Wa 1888/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2010 r. nr 2/10 znak ... w przedmiocie ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania Oddala skargę I. Ostateczną decyzją z dnia ...04.2009 r., Nr ... Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił S. D. przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW – Nizinne strefa I na rok 2008 i nałożył sankcję finansową. Było to efektem przeprowadzonej w 2008 r. kontroli gospodarstwa, w trakcie której stwierdzono, że na wszystkich działkach zaniechano tego roku działalności rolniczej (obszar ... ha). Ten sam wzgląd legł u podstaw ostatecznej decyzji tego samego Organu z dnia ...04.2009 r., Nr ..., którą odmówiono przyznania S. D. jednolitej płatności obszarowej za rok 2008 i nałożono sankcję finansową. Wyżej wymienione decyzje są ostateczne i nie podlegają ocenie ich legalności w niniejszym postępowaniu. II. W konsekwencji ich wydania Prezes ARiMR decyzją z dnia ...04.2010 r., Nr ... orzekł o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Kwotę przypadających z tego tytułu należności określono na ... PLN. Jak wynika to z uzasadnienia na powyższą sumę składają się przyznane płatności w latach 2004- 2007. Za podstawę rozstrzygnięcia uznano: - art.104 i 107 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), upoważnienie Prezesa ARiMR nr ... z dnia ...01.2010 r., a także: - § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73 poz. 657 ze zm.), - § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz.), - art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), - art. 49 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3502/92 (Dz.U. WE nr 327 z 12.12.2001 r. - w związku z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 3 Tom 46 P. 870118), - art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 368 z 23.12.2006, str.74 ze zm.), - art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.). III. W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tenże Organ decyzją Nr 2/10 – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach wskazano te same argumenty, które wyżej wskazano. IV. Od powyższej decyzji skargę wywiódł S. D., który zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i stosowanie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.04.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657), - naruszenie prawa procesowego poprzez pominięcie go jako wnioskodawcy, w trakcie kontroli gruntów objętych wnioskiem o dopłatę i nie wysłuchanie go w tym czasie, przeprowadzenie kontroli pod nieobecność tj. naruszenie podstawowej zasady procesowej " czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu". Mając powyższe zarzuty na względzie wniósł o: - uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji w przedmiotowej sprawie, - zasądzenie kosztów wg norm przepisanych, - uznanie za dowód całej dokumentacji, stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonej decyzji a znajdującej się w posiadaniu Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.. W motywach dostrzeżono braki związane z metodą przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego (pod jego nieobecność). Poczynione w jej ramach ustalenia legły u podstaw zaskarżonych aktów administracyjnych, w których – dodatkowo – naruszono przepisy prawa materialnego poprzez zaniechanie zastosowania treści § 8 cyt. rozporządzenia RM z dnia 14.04.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu (...) poprzez żądanie zwrotu pobranych płatności za lata 2004- 2007, gdy w rzeczywistości powinny one ulec jedynie obniżeniu o określony w tym akcie normatywnym odsetek. V. W odpowiedzi na skargę –żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. W kontekście wyżej poczynionych uwag oraz żądań zawartych w skardze wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie postulat "uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie". Przede wszystkim wskazać należy, że kontrolowane akty administracyjne tyczą ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Natomiast wcześniejsze (z 21.04.2009 r.) dotyczą odmowy przyznania płatności (w tym ONW) za rok 2008 r. Te ostatnie mogły zostać zaskarżone przez Skarżącego odwołaniem a następnie skargą do Sądu, czego nie uczyniono. V. W kwestii prawidłowości przeprowadzonej kontroli w 2008 r. wskazać należy, że jej efekty stanowią trafną podstawę ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Przede wszystkim wskazać należy – o czym będzie mowa – że aktualnie obowiązujące przepisy pozwalają na jej przeprowadzenie pod nieobecność rolnika. Z wynikami kontroli został skarżący zapoznany, czego efektem jest "notatka ze spotkania z producentem w sprawie omówienia wyników kontroli zorganizowanej metodą FOTO" z dnia ...12.2008 r. Jest ona opatrzona podpisem skarżącego; na dodatek we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia ...04.2010 r. skarżący wskazał, że: "Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej nastąpiło w 2008 r., co było spowodowane trudną sytuacją materialną". W efekcie za pewnik należało przyjąć prawidłowe ustalenie, iż skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej w 2008 r. na obszarze .. ha czego konsekwencją było wydanie opisanych wyżej decyzji z dnia ...04.2009 r., a także ustalenia w zakresie nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. VI. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego przeprowadzenia kontroli pod nieobecność Skarżącego podkreślić należy, iż zgodnie z art. 23 a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, kontrole na miejscu mogą być prowadzone bez uprzedzenia, co pozwala na weryfikację deklaracji złożonych przez beneficjenta również pod jego nieobecność. VII. Dodatkowo należy zauważyć, iż warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) uregulowane zostały na mocy przepisów powszechnie obowiązującego prawa i niedopełnienie spoczywających na beneficjentach, a nałożone na mocy przedmiotowych przepisów, obowiązków skutkuje określonymi konsekwencjami prawnymi, w tym – w pewnych przypadkach – również koniecznością zwrotu udzielonej uprzednio płatności ONW. Na beneficjencie programów pomocowych spoczywa obowiązek zapoznania się z ich warunkami, co zostaje dodatkowo potwierdzone w odpowiednim oświadczeniu stanowiącym element wniosku. Takie oświadczenia, potwierdzone własnoręcznym podpisem Skarżącego, zawierają również wnioski Skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania składane w Biurze Powiatowym ARiMR w P. za lata 2004-2007. Podkreślić należy, iż o świadomości Skarżącego w zakresie ciążących na nim obowiązków wynikających z przystąpienia do programu ONW świadczy podpis Skarżącego na oświadczeniu o zobowiązaniu się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. VIII. W kwestii przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia (w niniejszej sprawie) treść regulacji zawartych w przepisach powołanego rozporządzenia MRiRW z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków (...), trzeba wskazać, iż jego zastosowanie jest również prostą konsekwencją decyzji wydanych w dniu ...04.2009 r. Jedną z nich – o nr ... – odmówiono przyznania płatności ONW za 2008 r. do działek rolnych z racji zaniechania w tym roku działalności rolniczej. W konsekwencji – w świetle zawartej w rozporządzeniu regulacji oraz zapewnieniach złożonych w latach wcześniejszych (tj. we wnioskach z lat 2004-2007) – za racjonalne pozwalało uznać żądanie zwrotu 100 % niesłusznie pobranych płatności ONW za lata wcześniejsze. Należy wskazać, iż § 8 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków (...), nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania ponieważ dotyczy stwierdzenia podczas kontroli nieprzestrzegania zasad dobrej praktyki rolniczej. Przestrzeganie przedmiotowych zasad jest kwestią odrębną od stwierdzenia w wyniku kontroli, iż na danych działkach w ogóle zaniechano prowadzenia działalności rolniczej – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazano powyżej, wyniki kontroli, a także stanowisko Skarżącego zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy prowadzi do wniosku, iż na kontrolowanych działkach zaniechano prowadzenia działalności rolniczej w sposób trwały. Fakt ten dokumentują również dołączone do akt sprawy fotografie, które pełnomocnik organu złożył na rozprawie. IX. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.