V SA/Wa 1889/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 stycznia 2009r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 3 czerwca 2008 r. (data nadania pocztowego) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. K., działającego przez pełnomocnika, jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy w związku ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z [...] kwietnia 2007 r. skarżący, działając przez pełnomocnika – A. Spółkę z o.o. w O., reprezentowaną przez Prezesa Zarządu – M. P., złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Zakup sprzętu rolniczego" w ramach Działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Do wniosku załączono m.in. podpisane przez Skarżącego pełnomocnictwo dla A. Spółki z o.o. do reprezentowania we wszystkich czynnościach związanych z ubieganiem się o pomoc finansową w ramach SPO 2004 - 2006. Decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając m.in. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy w związku ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117), projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych", przyjmowanie są do realizacji według kolejności złożenia wniosków poprawnie wypełnionych wraz z wymaganymi załącznikami, w ramach dostępnych środków. W przypadku, gdy we wniosku dokonywano korekt lub uzupełnień, o kolejności przyjęcia projektu do realizacji decydował dzień dokonania ostatniej korekty lub ostatniego uzupełnienia. Następnie zaznaczono, iż pula dostępnych środków w dodatkowym naborze, przyznanych województwu [...] wyniosła [...] zł, zaś wnioskowana kwota pomocy ze wszystkich złożonych wniosków kilkakrotnie przekroczyła tą kwotę. W związku z powyższym pierwszeństwo w przyznaniu pomocy finansowej przed wnioskami wymagającymi uzupełnienia miały wnioski kompletne, złożone do [...] kwietnia 2007 r., natomiast do uzupełnienia wniosków niekompletnych wzywano wg kolejności ustalonej w wyniku losowania, do wysokości limitu, ponad 200% dostępnych środków. Dyrektor [...] OR ARiMR wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że wnioski kompletne z numerami wcześniejszymi niż wniosek skarżącego, wyczerpały pulę przyznanych środków, skarżący nie został wezwany do uzupełnienia wniosku. Jednocześnie podkreślił, iż projekty przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków, a zatem postępowanie w sprawie z wniosku Skarżącego stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie podpisane przez adw. P. D., który wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie pomocy na realizację wnioskowanego projektu. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r., powołując w podstawie prawnej art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2007 r. Organ odwoławczy zauważył, iż wraz z pismem z [...] października 2007 r. adw. P.D. złożył pełnomocnictwo udzielone mu przez firmę A. Sp. z o.o., działającą w imieniu skarżącego. Pełnomocnictwo to upoważniało adw. P. D. wyłącznie do zastępowania P. K. w sprawach przed wszystkimi instancjami sądowymi, a nie przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 257, poz. 2157), jest agencją płatniczą w rozumieniu ustawy z dnia 30 lipca 2003 r. o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. W związku z powyższym odwołanie złożone przez pełnomocnika właściwego w postępowaniu sądowym nie mogło zostać uznane przez ARiMR. Organ stwierdził również, że przedstawione przez P. K. pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2007 r. – nadesłane jako uzupełnienie odwołania – są wadliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2008 r. skarżący, działający przez pełnomocnika - adw. P. D., wniósł o uchylenie ww. postanowienia oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 64 § 2 oraz art. 9 k.p.a. polegające na nie wezwaniu strony i pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa. W motywach skargi, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż dopuszczenie w przewodzie administracyjnym do zastępstwa strony pełnomocnika należycie niewylegitymowanego stanowi wadliwość postępowania. Podkreślił jednocześnie, że odwołanie składa strona – jedynie działając przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika prawidłowego upoważnienia winno skutkować wezwaniem do usunięcia braku formalnego w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu można pozostawić podanie bez rozpoznania. Podkreślił, iż niedokonanie przez organ wezwania wnoszącego podanie do złożenia pełnomocnictwa jest nie tylko istotnym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. ale stanowi również naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2008 r. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści skargi. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy na treść art. 63 k.p.a., który normuje wymagania formalne jakich musi dopełnić strona, by jej czynność procesowa spowodowała zamierzony skutek prawny. Wymieniona regulacja prawna posługuje się ogólnym pojęciem podania, przez które należy rozumieć zarówno wniosek otwierający postępowanie administracyjne, jak i odwołanie. Stosownie do § 2 wymienionego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3). Braki w zakresie podania wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie - w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innych niż brak adresu, o którym mowa § 1) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem, stosownie do zasady uregulowanej w art. 9 k.p.a., zobowiązującej organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, braki formalne podania (w tym odwołania) nie powodują od razu jego bezskuteczności. Przepis art. 64 k.p.a., realizujący wymienioną zasadę ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakłada w tym zakresie na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia istniejących braków formalnych, w ustawowym terminie i ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Należy też podkreślić, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 2177/00, LEX 157803). W sytuacji, gdy strona działa w sprawie przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.), ustanowiony pełnomocnik jest obowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.) przy czym pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). W przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, wadliwego pełnomocnictwa (nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika), bądź przekroczenia przez niego zakresu posiadanego umocowania, organ obowiązany jest wezwać do jego uzupełnienia. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nawet brak umocowania pełnomocnika, w tym wniesienie wniosku (odwołania), przez podmiot nie mający legitymacji do jego złożenia (wniesienia środka zaskarżenia), nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż - zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwanej dalej: k.c.) - istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanującego dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika (v. wyrok NSA w Warszawie z 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 335/00, Lex nr 55745, wyrok NSA z 10 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 615/05, Lex nr 232204). Brak formalny podania, w tym brak pełnomocnictwa lub pełnomocnictwo wadliwe, nieusunięty w ustawowym terminie, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z literaturą przedmiotu, skutek ten dotyczy także odwołania (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, C. H. Beck, str. 578). Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, iż w kontrolowanej sprawie odwołanie od decyzji z [...] października 2007 r. zostało wniesione przez pełnomocnika - adw. P. D. Do odwołania zostało dołączone pełnomocnictwo z dnia [...] października 2007 r., na podstawie którego A. Sp. z o.o. reprezentowana przez M. P. upoważniła adw. P. D. z Kancelarii Adwokackiej w O. do zastępstwa w sprawie "we wszystkich instancjach sądowych z prawem udzielania substytucji". Prezes ARiMR zasadnie uznał, że z pełnomocnictwa tego nie wynika, by adw. P. D. był umocowany do reprezentowania strony w postępowaniu odwoławczym i pismem z dnia [...] marca 2008 r. wezwał P. K. do uzupełnienia odwołania. W odpowiedzi skarżący złożył pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2007 r., w którym upoważnił M. P. m.in. do zastępstwa w postępowaniach odwoławczych i zażaleniowych, z prawem udzielenia substytucji (karta 17 akt administracyjnych). Nadesłał również drugie pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2007 r., w którym M. P. udzielił substytucji adw. P. D. z Kancelarii Adwokackiej w O. "do zastępstwa w sprawie administracyjnej (...), jak również w postępowaniach odwoławczych i zażaleniowych, z prawem udzielania substytucji" (karta 16 akt administracyjnych). W związku z powyższym nie można się zgodzić z twierdzeniem Prezesa ARiMR, że ww. pełnomocnictwa z [...] marca 2007 r. są wadliwe. M. P. jest wskazany w ich treści jako osoba fizyczna, w żadnym z tych pełnomocnictw nie występuje natomiast A. Sp. z o.o. Jak słusznie wskazał Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia A. Sp. z o.o. – będąca osobą prawną – nie mogła być pełnomocnikiem skarżącego. Jednocześnie jednak Prezes ARiMR nie wziął pod uwagę, że złożone pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2007 r. nadesłane jako uzupełnienie braków formalnych odwołania skutecznie umocowywały adw. P. D. do reprezentowania P. K. w postępowaniu odwoławczym. Pełnomocnictwa substytucyjnego z [...] marca 2007 r. – jak zaznaczono powyżej – udzielił bowiem adw. P. D. M.P., a nie A. Sp z o.o. Wskazane powyżej błędy proceduralne powodują, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 200 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku