V SA/Wa 189/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. G. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia (...) października 2015 r. nr (...) w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych: oddala skargę. Pismem nr [...] z [...] września 2013 r. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. skierował do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w L. (dalej: RKO w L.) zawiadomienie o ujawnionych naruszeniach dyscypliny finansów publicznych, określonych w art. 11 oraz w art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 oraz z 2012 r. poz. 1529; dalej: "u.o.n.d.f.p.". Okoliczności będące przedmiotem zawiadomienia zostały ujawnione w wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej w Wojewódzkim Biurze Geodezji w L., będącym jednostką budżetową Województwa [...], przekształconą z dniem 1 stycznia 2011 r. z zakładu budżetowego - Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...]. W wyniku powyższego zawiadomienia Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO w L. wnioskiem o ukaranie sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. zwrócił się do RKO w L. o uznanie S. G. (dalej: Strona, Obwiniony, Skarżący), byłego dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji w L., za odpowiedzialnego naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych odpowiednio w art. 11 i 18 pkt 1 ustawy, polegających na: – dokonaniu wydatków ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, przez wypłacenie dyrektorowi jednostki - w okresie od grudnia 2010 r. do grudnia 2012 r. - nagród pieniężnych i premii w łącznej kwocie 102.381 zł, bez pisemnej akceptacji Marszałka Województwa [...] (dalej: Marszałek), tj. z naruszeniem art. 2 pkt 1 i art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) w związku z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p."; – zaniechaniu przeprowadzenia na dzień 31 grudnia 2010 r. inwentaryzacji pozostałych środków trwałych znajdujących się w Ośrodku Wypoczynkowym w O. - drogą spisu z natury, czym naruszono art. 26 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, z późn. zm.). RKO w L. orzeczeniem sygn. akt [...] uznała Stronę odpowiedzialnym popełnienia zarzucanych czynów i wymierzyła Obwinionemu karę upomnienia. Wobec wniesionego odwołania, Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) orzeczeniem sygn. akt: [...] z [...] września 2014 r, uchyliła w całości orzeczenie RKO w L. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., nr [...], Przewodniczący GKO wyznaczył do rozpoznania wniosku o ukaranie Obwinionego Regionalną Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w R. (dalej: RKO w R.), z uwagi na fakt, iż liczba członków RKO w L. zaangażowanych we wcześniejsze rozpoznanie sprawy, jak również rozpatrujących zastrzeżenia do wniosku pokontrolnego stanowiącego przedmiot postępowania, wyklucza utworzenie nowego składu orzekającego w RKO w L.. RKO w R. po rozpoznaniu sprawy na rozprawach [...] lutego 2015 r. i [...] maja 2015 r., działając na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 u.o.n.d.f.p. wydała orzeczenie o sygn. akt [...], w którym uznała Stronę za winną popełnienia czynów określonych: – w art. 11 Ustawy poprzez dokonanie wydatków ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów wydatków w związku z wypłaceniem w okresie od grudnia 2010 r. do grudnia 2012 r. nagród i premii w łącznej wysokości 102.381 zł brutto (70.115,19 zł netto); – w art. 18 pkt 1 u.o.n.d.f.p. poprzez zaniechanie przeprowadzenia na dzień 31 grudnia 2010 r. inwentaryzacji pozostałych środków trwałych znajdujących się w Ośrodku Wypoczynkowym w O. - drogą spisu z natury; i wymierzyła Obwinionemu karę upomnienia. Odnośnie do zarzutu pierwszego RKO w R. ustaliła, że w roku 2011 wypłacono Obwinionemu nagrody i premie w łącznej wysokości 44.249 zł, w tym nagrody - 17.600 zł, premie - 26.649 zł. W roku 2012 wypłacono Obwinionemu nagrody i premie w łącznej wysokości 44.132 zł, w tym nagroda - 8.600 zł, premie - 35.532 zł. Wypłatę wszystkich nagród i premii zatwierdzał sam Obwiniony, jednakże Marszałek Województwa L., który na mocy ustawy o pracownikach samorządowych wykonywał wobec Obwinionego czynności z zakresu prawa pracy nigdy mu ich nie przyznał. Ustalono, że o przyznanie nagród wnioskowała Komisja Zakładowa związku zawodowego, jednakże miało to jedynie formę notatek służbowych. Za całkowicie nieuzasadnione uznano stanowisko Strony, iż mogła ona zatwierdzić przyznanie sobie nagród i premii na mocy zarządzenia Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L. nr [...] z [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia (wprowadzenia) Regulaminu wynagradzania pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, zmienionym zarządzeniem nr [...] z [...] czerwca 2010 r. Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L.. Odnośnie zaś zarzutu drugiego wskazano, że zarządzeniem wewnętrznym nr [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji składników majątkowych Wojewódzkiego Biura Geodezji w L. wg spisu z natury na dzień 31 grudnia 2011 r. Obwiniony powołał komisję inwentaryzacyjną, określił zakres i sposób inwentaryzacji oraz termin jej wykonania. Jak wynika z wyjaśnienia złożonego przez główną księgową jednostki "pełna inwentaryzacja w formie spisu z natury składników majątkowych Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych została przeprowadzona (...) w Ośrodku Wypoczynkowym w O. (...) w 2006 r." Jednakże, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości jednostki przeprowadzają na ostatni dzień każdego roku obrotowego inwentaryzację aktywów pieniężnych (z wyjątkiem zgromadzonych na rachunkach bankowych), papierów wartościowych w postaci materialnej, rzeczowych składników aktywów obrotowych, środków trwałych oraz nieruchomości zaliczonych do inwestycji, z zastrzeżeniem pkt 3, a także maszyn i urządzeń wchodzących w skład środków trwałych w budowie - drogą spisu ich ilości z natury, wyceny tych ilości, porównania wartości z danymi ksiąg rachunkowych oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 26 ust. 3 pkt 3 tej ustawy termin i częstotliwość inwentaryzacji, określone w ust. 1, uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację nieruchomości zaliczonych do środków trwałych oraz inwestycji, jak też znajdujących się na terenie strzeżonym innych środków trwałych oraz maszyn i urządzeń wchodzących w skład środków trwałych w budowie - przeprowadzono raz w ciągu 4 lat. Tymczasem jak wyżej wskazano, ostatnia inwentaryzacja w przedmiotowym ośrodku odbyła się w 2006 r., tak więc kolejna powinna zostać przeprowadzona nie później niż do dnia 31 grudnia 2010 r. Odpowiedzialność za to zaniechanie, jako na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 4 ust. 5 zd. 1 ustawy o rachunkowości, spoczywała na Obwinionym. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Obwiniony złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie orzeczenia w całości. Obwiniony w uzasadnieniu swojego wniosku odniósł się do postępowania kontrolnego przeprowadzonego w zakresie zarzucanych w orzeczeniu czynów przez Regionalną Izbę Obrachunkową w L., kwestionując uchwałę nr [...] Kolegium RIO w L. z dnia [...] maja 2013 r w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń Obwinionego do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. GKO orzeczeniem z [...] października 2015 r. sygn. akt [...] działając na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.p. utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie RKO w R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GKO w pełni potwierdziła ustalenia RKO w R. co do faktu popełnienia zarzucanych czynów, zaznaczając, że sam Obwiniony nie kwestionuje tego, iż zatwierdził wydatki na nagrody i premie dla swojej osoby. Spór w zakresie tego zarzutu dotyczył istnienia podstawy do takiego działania po stronie Obwinionego, której wg. organów orzekających zabrakło. Zaznaczono, że stosownie do art. 44 ust. 2 u.f.p. jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Natomiast do Obwinionego, jako kierownika początkowo samorządowego zakładu budżetowego, a następnie samorządowej jednostki budżetowej miały, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 5 kodeksu pracy, zastosowanie przepisy tej ustawy. Zaś art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządów wskazuje, że czynności z zakresu prawa pracy, za jednostki, o których mowa w art. 2 tej ustawy, wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w punktach 1 i 2, wykonują wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. W niniejsze sprawie uprawnionym do wykonywania tych czynności w stosunku do Obwinionego, jako kierownika jednostki organizacyjnej samorządu województwa, był marszałek województwa. Jeśli zatem brak było decyzji marszałka województwa o przyznaniu nagrody, brak było podstaw do jej wypłacenia. Bezprzedmiotowe były przy tym zarzuty Strony dotyczące rzekomego obowiązku ustanowienia przez marszałka regulaminu wynagradzania kierowników jednostek budżetowych. Również obowiązujące w Wojewódzkim Biurze Geodezji Terenów Rolnych regulaminy dotyczące kwestii wynagradzania pracowników nie stanowiły podstawy do wypłaty nagród i premii dla kierownika tej jednostki. W odniesieniu do zarzutu z art. 18 u.o.n.d.f.p., organ uznał, że zaniedbanie Obwinionego w tym zakresie nie ulega wątpliwości i wynika z ustalonego stanu faktycznego. Natomiast przepisy nie przewidują wyłączenia odpowiedzialności kierownika jednostki budżetowej za zaniedbania obowiązków w przypadku powierzenia ich innej osobie. W konkluzji podkreślono, że wobec ustalonego stanu faktycznego wina Strony jest potwierdzona, orzeczenie RKO jest prawidłowe, a wymierzona kara upomnienia jest najłagodniejszą przewidziana w przepisach ustawy. Orzeczenie GKO stało się przedmiotem skargi S. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi przedstawił on szereg zarzutów dotyczących błędnej interpretacji stanu faktycznego sprawy przez organy orzekające, braki w uzasadnieniu orzeczenia, pominięcie dowodu w postaci umowy pracę zawartej ze Skarżącym w 1999 r., a także wydanie nieobiektywnego orzeczenia o jego winie przez obie Komisje Orzekające. W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Za bezprzedmiotowe uznano zarzuty dotyczące postępowania marszałka województwa w zakresie przyznania lub braku przyznania Skarżącemu nagród i premii, albowiem ta kwestia pozostaje poza materią sprawy. Ponownie wskazano, że brak było podstaw do wypłaty Skarżącemu nagród, albowiem zabrakło stosownej decyzji organu wykonującego czynności z zakresu prawa pracy wobec niego, czyli marszałka województwa,. Natomiast wewnętrzne akty jednostki budżetowej dotyczące wynagradzania nie mogły stanowić takiej podstawy wobec kierownika jednostki. Ponownie przywołano przy tym przepis art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządu, oraz art. 43 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Rozważając w tym kontekście zarzuty podniesione w skardze stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem, w ocenie Sądu, zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych odpowiada prawu. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Zgodnie zaś z art. 18 pkt 1 u.o.n.d.f.p. naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, późn. zm.). W ocenie Sądu, Główna Komisja Orzekająca, dokonała prawidłowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego orzekając, iż popełniony został czyn określony w art. 11 ustawy, polegający na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów wydatków w związku z wypłaceniem w okresie od grudnia 2010 r. do grudnia 2012 r. nagród i premii w łącznej wysokości 102.381 zł brutto oraz czyn określony w art. 18 pkt 1 ustawy polegający na tym, że w dniu 1 stycznia 2011 r. Skarżący zaniechał przeprowadzenia inwentaryzacji pozostałych środków trwałych znajdujących się w Ośrodku Wypoczynkowym w Okunince na dzień 31 grudnia 2010 r., drogą spisu z natury, czym naruszył przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Prawidłowe jest również rozstrzygnięcie w zakresie wymierzenia jednej kary za wszystkie wskazane wyżej czyny. W ocenie Sądu, nieuprawniony jest pogląd skarżącego, iż GKO prowadząc postępowanie naruszyła obowiązek badania okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. GKO trafnie wskazała, iż do Skarżącego, jako kierownika początkowo samorządowego zakładu budżetowego, a następnie samorządowej jednostki budżetowej, tj. odpowiednio Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L., a następnie Wojewódzkiego Biura Geodezji w L. zastosowanie miały, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, w związku z art. 5 kodeksu pracy, przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Stosownie do art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych czynności z zakresu prawa pracy, za jednostki, o których mowa w art. 2 tej ustawy, wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w punktach 1 i 2, wykonuje m.in. marszałek województwa. Uprawnionym do wykonywania tych czynności w stosunku do Skarżącego, jako kierownika jednostki organizacyjnej samorządu województwa, był marszałek województwa. Powyższe znajduje potwierdzenie również w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, z późn. zm.), zgodnie z którym marszałek, województwa jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego, zwierzchnikiem służbowym pracowników tego urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Brak decyzji marszałka województwa o przyznaniu Skarżącemu premii lub nagrody miał ten skutek, że świadczenia te nie mogły być Skarżącemu wypłacone. W ocenie Sądu, argumenty dotyczące braku analizy regulacji dotyczących przywołanych przez Skarżącego warunków wynagrodzenia należy uznać za nieuprawnione. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia GKO, odnosząc się do wskazanych przez Skarżącego na rozprawie w dniu [...] października 2015 r. aktów wewnętrznych, wyjaśniła, iż zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L. wprowadzono regulamin dotyczący wynagradzania pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę wskazanych szczegółowo w zał. Nr 3 "tabela stanowisk pracowniczych w Wojewódzkim Biurze Geodezji i Terenów Rolnych, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie umowy o pracę". Wśród stanowisk wymienionych w załączniku brak jest stanowiska dyrektora biura. Jakkolwiek regulamin reguluje postępowanie związane z wypłacaniem, wskazanym w tabeli pracownikom, nagród i premii, brak jest podstaw do przyjęcia, iż regulamin ten dotyczył Dyrektora Biura. Podstawy wypłaty premii dla Skarżącego nie stanowił również wprowadzony zarządzeniem wewnętrznym Dyrektora nr [...] z dnia 1 stycznia 2011 r. "Zakładowy regulamin premiowania". Ponadto, podstawy do przyznawania samemu sobie premii i nagród nie mogły stanowić przywołane w orzeczeniu GKO, zaproponowane Skarżącemu Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa L. z dnia [...] listopada 2010 r., warunki pracy i płacy w związku z przekształceniem Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L. - zakład budżetowy, w Wojewódzkie Biuro Geodezji w L. - jednostkę budżetową. Ponadto, należy podzielić stanowisko GKO, iż postępowanie związane z rozpatrzeniem przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. Uchwałą Nr [...] z [...] maja 2013 r. zastrzeżeń Skarżącego do wniosku zawartego w wystąpieniu pokontrolnym prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w L. z dnia [...] marca 2013 r. stanowi postępowanie odrębne od postępowania prowadzonego przed organami właściwymi w sprawach odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organy te nie są bowiem właściwe do oceny postępowania kontrolnego prowadzonego przez Regionalną Izbę Obrachunkową w L.. Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób jednostronny. W uzasadnieniach obu orzeczeń komisje orzekające odniosły się do kwestii winy skarżącego. W uzasadnieniu orzeczenia RKO w R. w sposób szczegółowy wskazano okoliczności, które komisja uwzględniła przy wymiarze kary. Wyjaśniono, iż zaniechanie przeprowadzenia inwentaryzacji spowodowane było przeoczeniem. W ocenie RKO obwiniony nie miał zamiaru popełnienia czynu, popełnił go jednak na skutek niezachowania należytej ostrożności, gdyż w odpowiednim czasie (tj. do końca 2010 r.) nie sprawdził, kiedy przeprowadzona była ostatnia inwentaryzacja w Ośrodku Wypoczynkowym w O. w zakresie, o którym mowa we wniosku o ukaranie. W odniesieniu do wypłaconych nagród i premii RKO wyjaśniła natomiast, iż obwiniony mógł subiektywnie czuć się niedoceniony, szczególnie jeśli się zważy, że w stosunku do swoich pracowników stosował systemy motywacyjne w postaci premii i nagród. W świetle przywołanych okoliczności Komisja Orzekająca przyjęła, że stopień naruszenia przez obwinionego dyscypliny finansów publicznych, polegającego na wypłaceniu sobie nagród i premii, nie jest znaczny. RKO podkreśliła, iż uwzględniła przy wymiarze kary także właściwości i warunki osobiste obwinionego, jego doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko zasługuje na aprobatę. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.