V SA/Wa 1890/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2015 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... lutego 2015 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez F. z siedzibą w P. jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... lutego 2015r. znak ... utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia ... listopada 2014r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. F. z siedzibą w P. (dalej: Skarżąca) realizowała, na podstawie umowy o dofinansowanie projektu zawartej w dniu 21 lutego 2013r, projekt pt. ,,...’’. Realizacja trwała od 1 lutego 2013r. do dnia 30 czerwca 2013r. Głównym celem projektu było podniesienie zdolności do zatrudnienia 40 niepełnosprawnych osób bezrobotnych lub nieaktywnych zawodowo ( w tym nie posiadających wykształcenia średniego) zamieszkałych na terenie powiatów: jarocińskiego, pleszewskiego i średzkiego. W wyniku kontroli uznano, że Skarżąca w sposób nieprawidłowy rozliczała wynagrodzenie, które na podstawie umowy z dnia 1 października 2012r. należne było P.Sp. z.o.o. za prowadzenie kompleksowej obsługi księgowej projektu. Wskazana umowa była zmieniona aneksem z dnia 1 lutego 2013r. Za niedopuszczalne uznano rozliczanie części tego wynagrodzenia w zakresie sporządzania wniosków o płatność w ramach kosztów pośrednich. Skarżąca została wezwana do zwrotu uznanej za wydatki niekwalifikowalne kwoty ... zł. Brak zwrotu powyższej kwoty we wskazanym terminie spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Zarząd Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia ... 11. 2014r. określił kwotę do zwrotu w wysokości .. zł oraz określił terminy naliczenia odsetek jak dla zaległości podatkowych: - w przypadku części kwoty w wysokości ... PLN od dnia ...04. 2013r. tj. dnia przekazania transzy dofinansowania w wysokości ... PLN (włącznie z tym dniem) do dnia zwrotu całości zadłużenia (włącznie z tym dniem), - w przypadku części kwoty w wysokości ... PLN od dnia .. 2013r. tj. dnia przekazania transzy dofinansowania z budżetu państwa w wysokości ... PLN (włącznie z tym dniem) do dnia zwrotu całości zadłużenia (włącznie z tym dniem) - w przypadku części kwoty w wysokości ... PLN od dnia ...08. 2013r. tj. dnia przekazania transzy dofinansowania z budżetu środków europejskich w wysokości ...(włącznie z tym dniem) do dnia zwrotu całości zadłużenia (włącznie z tym dniem. Wskazaną kwotę wraz z odsetkami należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. W wyniku odwołania, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia ... lutego 2015r. znak ... utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego. W uzasadnieniu organ wskazał ze w dniu 21 lutego 2013r. została zawarta umowa o dofinansowanie między Skarżącą a Samorządem Województwa Wielkopolskiego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VI Rynek pracy otwarty dla wszystkich, Działanie 6.1. Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie, Poddziałanie 6..1.1. Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy, w okresie jego realizacji od dnia 1 lutego 2013r. do dnia 30 czerwca 2014r. We wniosku o dofinansowanie projektu Skarżąca zaplanowała w ramach kosztów pośrednich, wydatek na obsługę księgową w wysokości ... zł.(... zł miesięcznie). Na podstawie aneksu z dnia 1 lutego 2013r. do umowy ramowej. Skarżąca zawarła z P.(dalej: P) umowę na prowadzenie kompleksowej obsługi księgowej projektu ,,Nie-pełnosprawny pracownik’’ za wynagrodzeniem ... zł miesięcznie. Zgodnie z § 1 pkt 1 do obowiązków P. należało m.inn. sporządzanie wniosków o płatność wraz z załącznikami. Wynagrodzenie w wysokości ... zł miesięcznie w całości było wykazywane jako wydatek w ramach kosztów pośrednich. Organ podkreślił, ze w Wytycznych został wskazany zamknięty katalog kosztów pośrednich; są to koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. Wskazano w nim, m.inn.,koszty obsługi księgowej (koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym koszty zlecenia prowadzenia obsługi księgowej biuru rachunkowemu) i podkreślono, iż katalog ten nie zawiera elementu odnoszącego się do sporządzania wniosków o płatność. Taka działalność należy do zadań, które powinny być wykazywane w zarządzaniu projektem w ramach kosztów bezpośrednich. Proporcje pracy między zadaniami związanymi z usługą rozliczania projektu oraz usługą księgowo-kadrową są w proporcji 25% do 75%. IŻ PO KL zgodziła się z ustaleniami organu I instancji, że wydatek w wysokości ... zł brutto miesięcznie powinien zostać zgodnie z powyższą proporcją zakwalifikowany do kosztów bezpośrednich ( w wysokości ... zł) i kosztów pośrednich (w wysokości ... zł). Z pisma organu I instancji z dnia 7 lipca 2014r. oraz ze zmienionego wniosku o dofinansowanie wynika wprost, ze organ zgodził się na rozłożenie kwoty ... zł w proporcji 25% do 75% i rozliczenie jej we wnioskach o płatność odpowiednio w kosztach bezpośrednich i kosztach pośrednich tylko w stosunku do ostatnich 4 miesięcy (styczeń-kwiecień 2014r.) świadczenia usługi księgowej przez P. Wobec tego kwota w wysokości ... zł br4utto miesięcznie odnosząca się do okresu luty – grudzień 2013r. została poniesiona z naruszeniem podrozdziału 4.4. pkt 1 lit. c Wytycznych oraz z naruszeniem zapisów zawartych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto organ podkreślił, że zgoda organu na dokonanie przez Fundację zmian w innym projekcie, nie oznacza automatycznie zgody na zmiany w projekcie przedmiotowym. W skardze wniesionej do WSA w Warszawie na decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 19 lutego 2015r. zarzucono: 1) naruszenie prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) poprzez jego niezastosowanie i stosowanie jako podstawę prawną wydanej decyzji administracyjnej Wytycznych i zaleceń, które nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa i nie mają mocy wiążącej, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygniecie przez Ministra w innej sprawie (...) analogicznego zagadnienia w sposób diametralnie różny od tego, które zapadło w niniejszej sprawie, 3) naruszenie prawa procesowego tj. art. 75 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, 4) naruszenie prawa procesowego tj.art.7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez nie dokonanie ustalenia, jakie środki zostały faktycznie wydatkowane na cele projektu, 5) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego , a to naruszenie przez organ I instancji art. 107 §1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa , a które to naruszenia nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji, 6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez rozstrzygnięcie, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu środków publicznych, pomimo że skarżący nie dopuścił się naruszenia żadnych przepisów powszechnie obowiązujących ani też nie naruszył ,,Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki’’ oraz ,,Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki’’. W motywach skargi Fundacja podkreśliła, że personel zarządzający projektem potrzebował pomocy P. w sporządzaniu wniosków o płatność, które to zadania zostały faktycznie wykonane i IP nie może wykazać, w jakim stopniu czynności te były wykonywane przez P., a w jakim przez personel zarządzający projektu. Wskazała, że rozwiązanie, które w niniejszej sprawie zostało uznane za nieprawidłowe, organ I instancji zaaprobował w dwóch innych projektach, co świadczy, że sposób rozliczania i finansowania niniejszego projektu był prawidłowy. Powołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżąca podkreśliła, ze organ publiczny powinien stosować przejrzyste kryteria i zasady kontroli rozliczania środków przez beneficjentów, bowiem w przeciwnym wypadku narusza procedurę administracyjną. Nadto Skarżący podkreślił, że norma prawna, której źródło stanowi art. 5 pkt 6 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 6 i art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest niezgodna z art. 87 i art.93 ust. 2 Konstytucji. W związku z powyższym, Fundacja Rozwoju Nauki i Przedsiębiorczości wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r. poz. 658 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. Na początku WSA przypomina, że Skarżąca w dniu 21 lutego 2013r. zawarła umowę o dofinansowanie projektu. Projekt pt. ,,...’’ realizowała od dnia 1 lutego 2013r. do dnia 30 czerwca 2014r. Zawierając umowę o dofinansowanie Skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnej treści Wytycznych ( § 3 ust. 2 umowy). Zapoznała się z ich treścią a także z warunkami uzyskania dofinansowania i dobrowolnie podjęła decyzję o podpisaniu umowy. Umowa reguluje procedurę realizacji projektu; procedura ta określona jest również w Wytycznych. Ustawodawca zawierając odesłanie w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885), dalej: u.f.p., do procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków projektowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących tę kwestię. W przeciwnym razie odzyskiwanie kwot dofinansowania byłoby niemożliwe. Takie stanowisko zawarto m. inn. w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2014r. sygn.. akt: II GSK 1546/12. Zasadne jest stanowisko organu, że zgoda organu na dokonanie przez Fundację zmian w innym projekcie, nie oznacza automatycznie zgody na zmiany w projekcie przedmiotowym. Brak bowiem regulacji nakazującej związania organu decyzją wydaną w innym postepowaniu. Zdaniem Sądu, organ dokładnie wyjaśnił okoliczności sprawy oraz ustosunkował się do żądań i twierdzeń Skarżącej, nie można więc mówić o naruszeniu zasady zaufania obywateli do organów państwa ani naruszeniu zasady praworządności która oznacza obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Skoro organ uznał, ze Skarżąca naruszyła procedury, miał obowiązek wydać decyzję zobowiązująca do zwrotu środków. Dokładny sposób wyliczenia kwoty do zwrotu zawarty jest w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co zostało zaaprobowane przez organ II instancji. Na podstawie aneksu z dnia 1 lutego 2013r. do umowy ramowej. Skarżąca zawarła z P. (dalej: P.) umowę na prowadzenie kompleksowej obsługi księgowej projektu ,,...’’ za wynagrodzeniem ... zł miesięcznie. Zgodnie z § 1 pkt 1 do obowiązków P. należało m.inn. sporządzanie wniosków o płatność wraz z załącznikami. Wynagrodzenie w wysokości ... zł miesięcznie w całości było wykazywane jako wydatek w ramach kosztów pośrednich. Organ podkreślił, z czym należy się zgodzić, że w Wytycznych został wskazany zamknięty katalog kosztów pośrednich; są to koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. Wskazano w nim, m.inn.,koszty obsługi księgowej (koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym koszty zlecenia prowadzenia obsługi księgowej biuru rachunkowemu) i podkreślono, iż katalog ten nie zawiera elementu odnoszącego się do sporządzania wniosków o płatność. Taka działalność należy do zadań, które powinny być wykazywane w zarządzaniu projektem w ramach kosztów bezpośrednich. Proporcje pracy między zadaniami związanymi z usługą rozliczania projektu oraz usługą księgowo-kadrową są w proporcji 25% do 75%. IŻ PO KL zgodziła się z ustaleniami organu I instancji, że wydatek w wysokości ... zł brutto miesięcznie powinien zostać zgodnie z powyższą proporcją zakwalifikowany do kosztów bezpośrednich ( w wysokości ... zł) i kosztów pośrednich (w wysokości ... zł). Z pisma organu I instancji z dnia 7 lipca 2014r. oraz ze zmienionego wniosku o dofinansowanie wynika wprost, ze organ zgodził się na rozłożenie kwoty ... zł w proporcji 25% do 75% i rozliczenie jej we wnioskach o płatność odpowiednio w kosztach bezpośrednich i kosztach pośrednich tylko w stosunku do ostatnich 4 miesięcy (styczeń-kwiecień 2014r.) świadczenia usługi księgowej przez P. Wobec tego kwota w wysokości ... zł brutto miesięcznie odnosząca się do okresu luty – grudzień 2013r. została poniesiona z naruszeniem podrozdziału 4.4. pkt 1 lit. c Wytycznych oraz z naruszeniem zapisów zawartych we wniosku o dofinansowanie. W związku z powyższym, uznając poczynione ustalenia za prawidłowe i zastosowane przepisy za zasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, ze zaskarżona decyzja jest słuszna i na zasadzie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.