V SA/Wa 1892/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 340 zł (słownie trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym przez [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: skarżąca), postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Zastępcy Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, z [...] stycznia 2011 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń o pomocy de minimis na wydatki poniesione w łącznej kwocie 99672,42 zł. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] sierpnia 2010 r. skarżąca zwróciła się do PFRON o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis na zakup trzech samochodów osobowych oraz opłacenie kart pojazdów. Zakup według skarżącej został dokonany w ramach realizacji indywidualnych programu rehabilitacji, w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych niepełnosprawnych pracowników. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Zastępca Prezesa Zarządu PFRON odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że zasadność poniesienia wydatku musi wynikać wprost z IPR i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. W przedmiotowej sprawie powyższe nie zostało wykazane. Ponadto, pomoc de minimis może być udzielana tylko ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a zapłatę przekazuje się bezpośrednio na rachunek kontrahenta. W niniejszej sprawie skarżąca zapłaty dokonała z własnych środków. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie z 25 stycznia 2011r. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że nie wszystkie zgłoszone przez skarżącą wydatki zostały pokryte bezpośrednio ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (zfron). Uznał, że rekompensowanie wydatków poniesionych z innego rachunku pracodawcy środkami zfron jest niezgodne z przepisami art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.: dalej: u.r.z.), oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 3, poz. 22 ze zm.; dalej rozporządzenie MPiPS z 1998r.) i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U., Nr 245, poz. 1810 ze zm.; dalej rozporządzenie MPiPS z 2007 r.), które nie przewidują wydatku w postaci refundacji. Wydatki ze środków zfron powinny być pokryte bezpośrednio z tego rachunku. Refundacja stanowiłaby o przekwalifikowaniu środków zfron, które są środkami publicznymi powierzonymi pracodawcy do zarządzania, na środki własne, co nie zostało przewidziane w przepisach. Niezależnie od tego, zdaniem organu odwoławczego, poniesiony wydatek nie był zgodny z celami określonymi w art. 33 ust. 3 u.r.z. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia MPiPS. Wymienieni pracownicy mieli trudności z poruszaniem się z uwagi na schorzenia kręgosłupa, jednak samochody nie zostały dostosowane w sposób specjalistyczny do ich potrzeb. Od dnia zatrudnienia pracownicy ci nie zmienili stanowisk pracy, a dwóch z nich miało orzeczony stopień niepełnosprawności jeszcze przed podjęciem zatrudnienia. Podkreślono też, że praca pracownika ochrony zasadniczo wymaga przemieszczania się pomiędzy obiektami. Dlatego przedmiotowy zakup stanowił inwestycję pracodawcy nieuwzględniającą potrzeb niepełnosprawnych pracowników, na co może także wskazywać data zgłoszenia wniosku o wydanie zaświadczenia w stosunku do dokonanych zakupów. Ten niewątpliwie poprawił warunki wykonywania pracy, ponieważ dotychczas pracownicy korzystali ze środków komunikacji publicznej, jednak odbyło się to niezależne od niepełnosprawności niektórych z nich. Nie jest to jednak cel, który może być finansowany ze środków zfron. Skarżąca w skardze do WSA w Warszawie zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 33 ust. 3 u.r.z. oraz przepisów rozporządzenia MPiPS z 1998 r. i rozporządzenia MPiPS z 2007r. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wydatki ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych nie mogą być dokonywane w ten sposób, że wydatki finansowane są ze środków zakładu pracy chronionej a następnie "refundowane" (zwracane) ze środków zfron; 2) § 2 ust. 12 a, § 4a rozporządzenia MPiPS z 1998r. oraz § 2 ust. 1 pkt 12 oraz § 6 rozporządzenia MPiPS z 2007r. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do sfinansowania kosztów poniesionych w celu realizacji programu opracowanego przez komisję rehabilitacyjną, a dokładnie zakupu samochodu dla pracownika ochrony nie będzie prowadzić do zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej oraz uznania, że z oceny dokonanej przez komisję rehabilitacyjną nie wynika zmniejszenie ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej; 3) § 4 a rozporządzenia MPiPS z 1998 r. oraz § 6 w zw. z § 9 rozporządzenia MPiPS z 2007r. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że ocena zasadności wydatku dokonanego w celu realizacji programu ustalonego przez komisję rehabilitacyjną i w konsekwencji ocena czy zastosowana metoda, na którą poniesiony został ten wydatek, zmniejsza ograniczenia zawodowe osoby niepełnosprawnej, należy do kompetencji organu administracji a nie komisji rehabilitacyjnej; 4) art. 33 ust. 4 u.r.z. w zw. z art. 7 i 8 ust. 1 i 2 pkt 4) u.r.z. oraz przepisów rozporządzenia MPiPS z 1998 r. i § 6 w zw. z § 9 rozporządzenia MPiPS z 2007r. poprzez błędną ich wykładnię, prowadzącą do stwierdzenia, że środki zfron przeznaczone na finansowanie indywidualnych programów rehabilitacji nie mogą być wykorzystane na wyposażenie stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych gdyż wyposażenie stanowisk pracy jest obowiązkiem pracodawcy. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że przepisy nie dopuszczały refundowania ze środków zfron wydatków poniesionych ze środków własnych zakładu pracy chronionej. Zakwestionowała także pogląd o braku podstaw do sfinansowania kosztów poniesionych w celu realizacji IPR w postaci zakupu samochodu dla pracownika ochrony, jak też, że zakup taki nie będzie prowadził do zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej. Spółka nie zgodziła się, aby organ administracji publicznej mógł oceniać zasadność wydatku dokonanego w celu realizacji programu ustalonego przez komisję rehabilitacyjną, mającego na celu zmniejszenie ograniczenia zawodowego osoby niepełnosprawnej. Ocena taka jest zadaniem komisji. Dodatkowo skarżąca zarzuciła wadliwość stanowiska, że środki zfron nie mogły być wykorzystane na wyposażenie stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych, ponieważ wyposażenie stanowisk pracy stanowi obowiązek pracodawcy. Zdaniem skarżącej, z IPR wynikał związek pomiędzy zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających ze znacznego ograniczenia funkcji chodzenia, a zakupem samochodów. Żaden przepis w sprawie wydawania zaświadczeń o pomocy de minimis nie wskazywał, że ocenie organu podlega zmniejszanie ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej, ponieważ wymogi w tym zakresie statuuje § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MPiPS z 2007 r. i art. 37 ust. 1 u.r.z. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2011r., sygn. akt V SA/Wa 1604/11 oddalił skargę na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] czerwca 2011r. W uzasadnieniu Sąd podał, że zasady wydatkowania środków zfron regulują przepisy art. 33 ust. 1 i 4 u.r.z. oraz rozporządzenia MPiPS z 2007 r. Środki takie mogą być przeznaczane m.in. na finansowanie kosztów IPR osób niepełnosprawnych opracowywanych przez komisje rehabilitacyjne, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych. Następnie zwrócił uwagę, że z przedłożonych przez skarżącą programów rehabilitacji pracowników wynikało, że zatrudnieni byli oni na stanowiskach pracownika ochrony (umiarkowany stopień niepełnosprawności), kierownika działu ochrony i kontroli (umiarkowany stopień niepełnosprawności) oraz dyrektora do spraw ochrony (lekki stopień niepełnosprawności). Z kolei bezpośredni związek pomiędzy ich niepełnosprawnością a zakupem samochodów osobowych polegał zdaniem skarżącej na umożliwieniu im wykonywania czynności zawodowych, bez konieczności korzystania z komunikacji publicznej zapewniającej dojazd do pracy. W ocenie WSA w Warszawie zakup samochodów nie wiązał się z dostosowaniem dotychczasowych miejsc pracy zajmowanych przez wskazane osoby do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia ich niepełnosprawności. Była to inwestycja pracodawcy w postaci zakupu nowych środków trwałych, z których mogli korzystać także pracownicy pełnosprawni. Samochody nie zostały w żaden sposób przystosowane do korzystania przez osoby niepełnosprawne. Pozostały pojazdami typowymi wytwarzanymi przez producenta na potrzeby konsumenta. Zakup ten był więc pretekstem do dokonywania inwestycji, która pozostawała bez związku z dostosowaniem miejsc pracy i stanowisk pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności osób wskazanych przez pracodawcę. Sąd zwrócił jednak uwagę, że odmiennie należałoby ocenić dokonany zakup, gdyby pojazdy zostały przystosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Za zasadny natomiast Sąd uznał zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowego przyjęcia przez organy braku możliwości zrefundowania wydatków ze środków zfron, ponieważ zakaz taki nie wynikał z przepisów prawa. Jednak okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 maja 2013r., sygn. akt II GSK 358/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA stwierdził, że w sprawie rozpoznawanej przez WSA w Warszawie zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia MPiPS z 2007 r., a nie przepisy rozporządzenia MPiPS z 1998r. Zdaniem NSA sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) rozporządzenia MPiPS z 2007 r. w związku z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 oraz art. 33 u.r.z skutkiem, której było przyjęcie, że zakup samochodu osobowego, niewymagającego specjalistycznego przystosowania nie może być pokrywany ze środków zfron oraz że zakupem z takich środków nie może być objęte urządzenie typowe, z którego może korzystać osoba niebędąca niepełnosprawnym. Sąd kasacyjny stwierdził, że przepisy prawa obowiązujące w chwili orzekania przez organy nie zawierały normy prawnej, która byłaby podstawą do odmowy przyznania takiej pomocy dla wydatków, które nie zostały potraktowane jako dostosowane technicznie dla potrzeb osoby niepełnosprawnej. NSA zauważył, że z treści art. 33 ust. 4 u.r.z. oraz § 2 pkt 12 lit. e) rozporządzenia MPiPS z 2007 r. nie można było wywodzić tak restryktywnych skutków. Zdaniem Sądu II instancji wyłączenie określonych wydatków z zakresu finansowania środkami zfron musi być powiązane z wykazaniem, że dostosowanie miejsca pracy nie jest związane z indywidualnym programem rehabilitacyjnym. Stan sprawy będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wykazywał braku takiej zależności, dlatego też NSA stwierdził, że w tym zakresie kontrolowany wyrok narusza przepisy prawa. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 358/12 oraz zaleceniami sformułowanymi w jego uzasadnieniu. Mając zatem na względzie ww. art. 190 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 21 maja 2013r. wskazującą, że ze środków zfron może być pokryty zakup samochodu osobowego, niewymagającego specjalistycznego przystosowania oraz że z takich środków można zakupić urządzenie typowe, z których mogą korzystać zarówno osoby pełnosprawne i niepełnosprawne. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymując w mocy postanowienie Prezesa Zarządu PFRON wskazał na dwa powody odmowy wydania zaświadczenia de minimis. Organ odwoławczy uznał, że rekompensowanie wydatków poniesionych z innego rachunku pracodawcy środkami zfron jest niezgodne z przepisami art. 33 u.r.z. Zdaniem organu wydatki ze środków zfron powinny być pokryte bezpośrednio z tego rachunku. Odnosząc się do pierwszej przyczyny odmowy wydania zaświadczenia de minimis należy podzielić zarzut dotyczący naruszenia treści art. 33 ust. 3 u.r.z., gdyż w dacie dokonywania przez skarżącą kwestionowanych przez organy wydatków (2007 i 2008 rok) przepisy ustawy jak również rozporządzenia MPiPS, nie uniemożliwiały pokrycia wspomnianego wydatku ze środków własnych zakładu a następnie ich zwrotu ze środków zfron zgromadzonych na wydzielonym koncie. Sąd wskazuje, że istnieją liczne wyroki sądów administracyjnych w tym zakresie, choćby przytoczone przez skarżącą. Podkreślenia wymaga, że wyraźny zapis uniemożliwiający pokrywania wydatków ze środków zfron, znalazł się w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych i zaczął obowiązywać dopiero od 22 lipca 2009 r. w związku ze zmianą jego treści. Odnosząc się z kolei do drugiego powodu odmowy wydania zaświadczenia również należy podzielić zarzuty skarżącej naruszenia art. 33 u.r.z. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia MPiPS z 2007r. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.r.z. prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych, zwany dalej "funduszem rehabilitacji". W myśl art. 33 ust. 4 środki funduszu rehabilitacji są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Na podstawie delegacji ustawowej (art. 33 ust. 11 u.r.z.) wydane zostało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia MPiPS z 2007r. wskazano, że środki funduszu rehabilitacji przeznacza się m.in. na wydatki na indywidualne programy rehabilitacji mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych w ramach których finansowane są koszty: a) doradztwa zawodowego w zakresie możliwości szkolenia, przekwalifikowania i dokształcania, b) specjalistycznych badań lekarskich oraz psychologicznych dla celów doradztwa zawodowego, c) szkolenia, przekwalifikowania oraz dokształcania w celu nabycia lub podnoszenia kwalifikacji zawodowych, d) wynagrodzenia: - pracownika sprawującego opiekę nad uczestnikiem programu rehabilitacji, – członków komisji rehabilitacyjnej w części nieobjętej finansowaniem ze środków funduszu rehabilitacji na podstawie innych przepisów rozporządzenia lub środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej (...), e) dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, f) inne ponoszone w ramach realizacji programów rehabilitacji; Mając na uwadze ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie zauważa, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zakup samochodów typowych (nie przystosowanych dla osób niepełnosprawnych) mógł zostać sfinansowany ze środków zfron. Trzeba bowiem podkreślić, że żaden z obowiązujących w chwili orzekania przez organy przepisów nie zawierał normy prawnej, która byłaby podstawą do odmowy przyznania takiej pomocy dla wydatków, które nie zostały potraktowane jako dostosowane technicznie dla potrzeb osoby niepełnosprawnej. Trzeba także podkreślić, że bezspornym jest, że wyłączenie określonych wydatków z zakresu finansowania środkami zfron musi być powiązane z wykazaniem, że dostosowanie miejsca pracy nie jest związane z indywidualnym programem rehabilitacyjnym. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy tego w żaden sposób nie wykazał. Co więcej Sąd kasacyjny stanął na stanowisku, a Sąd I instancji ocenę tę podziela, że stan sprawy będącej przedmiotem skargi wskazuje, że sfinansowanie spornych wydatków ze środków zfron był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Dlatego też w tym zakresie zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy prawa. W świetle przedstawionych rozważań kwestionowane rozstrzygnięcie uznać należy za nieprawidłowe. Istota przedmiotowej sprawy z punktu widzenia słuszności podjętych postanowień omówiona została powyżej. Oznacza to, iż nie ma potrzeby odnoszenia się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, gdyż ze wskazanych powyżej powodów zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził koszty postępowania sądowego na rzecz skarżącej spółki.