V SA/Wa 1897/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. w C. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę. Po rozpatrzeniu odwołania Z. w C. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... listopada 2011 r. znak: ... Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia ... czerwca 2012 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności. Decyzją z dnia ... listopada 2011 r. Prezes Zakładu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie – Z. w C., wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc wrzesień 2011 r. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie jej wniosku. Zdaniem strony, zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w szczególności art. 26b ust. 7 w/w ustawy. Strona podnosi, iż Z. w C. jest zakładem budżetowym. Finansowanie kosztów utworzenia i działalności obsługowo rehabilitacyjnej zakładu następuje na warunkach określonych w umowie zawartej z organizatorem zakładu. Ponadto w opinii strony "prowadzenie niniejszego postępowania kłóci się z ideą prowadzenia zakładów aktywności zawodowej, które tworzy się w celu zatrudnienia osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a także w celu rehabilitacji zawodowej i społecznej tych osób oraz przygotowania ich do aktywnego życia w otwartym środowisku na miarę ich indywidualnych możliwości". Uznając bezzasadność odwołania organ II instancji podkreślił, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a – 26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Zgodnie z art. 26b ust. 7 w/w ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma, zatem stwierdzenie czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych są finansowane ze środków publicznych. Następnie organ podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2011 r., znak: ... ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji (...) posługuje się pojęciem "środki publiczne" nie definiując jednak w/w terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że w/w pojęcie należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Środkami publicznymi zgodnie z w/w artykułem są: 1) dochody publiczne; 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; 5) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Natomiast zgodnie z ust. 2 w/w artykułu dochodami publicznymi są: 1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; 3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; 4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; 8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie zauważono, że strona – Z. w C., zgodnie z art. 9 pkt 4 jest jednostką sektora finansów publicznych. Organ podkreślił również, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Poza tym działalność SP ZOZ jako jednostek finansów publicznych finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył Z. w C. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnianych przez Skarżącego są finansowane ze środków publicznych i z tego powodu Skarżącemu nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń zatrudnionych przez niego pracowników niepełnosprawnych, 2. naruszenie przepisów art. 8 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, 2. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że dokonana przez Organ wykładnia przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych opierająca się na założeniu, że interpretacji pojęcia "środków publicznych" użytego w tejże ustawie, należy dokonywać przy zastosowaniu definicji zawartej w ustawie o finansach publicznych, jest zdaniem Skarżącego niezgodna z ratio legis tejże ustawy. Interpretacja taka (przyjęta w oparciu o stanowisko Ministra Finansów za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia) zasługiwałaby na uwzględnienie w sytuacji, w której ustawa o rehabilitacji zawierałaby w swojej treści definicję środków publicznych, tożsamą z definicją zawartą w ustawie o finansach publicznych, bądź w przypadku, w którym ustawodawca we wskazanym zakresie odwoływałby się do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych. Żadna z powyższych sytuacji nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Nadto, w ocenie Skarżącego przepis art. 26b ust. 7 ustawy dotyczy sytuacji, w których beneficjenci pomocy uzyskiwanej z PFRON, nie będący jednostkami publicznymi, otrzymują inne subsydia do wynagrodzeń zatrudnionych pracowników, pochodzące ze środków publicznych. Dodatkowo w ocenie Skarżącego, przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę cel i założenia ustawy o rehabilitacji w odniesieniu do wsparcia osób niepełnosprawnych, zwłaszcza na rynku pracy. Zarówno stworzenie, jak i utrzymanie stanowisk pracy, na których pracują osoby niepełnosprawne, nienależnie od tego czy pracodawcą jest osoba fizyczna, osoba prawna, czy też podmiot publiczny niesie za sobą konieczność ponoszenia wyższych kosztów oraz zadośćuczynienia obowiązkom związanym z uprawnieniami osób niepełnosprawnych. Skarżący podkreślił, że to na pracodawcy, niezależnie od tego czy jest podmiotem prywatnym czy publicznym, spoczywają obowiązki związane z organizacją pracy osób niepełnosprawnych, czasem pracy, wyposażeniem stanowisk pracy, zwiększonym wymiarem świadczeń urlopowych etc. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż dokonana przez Organ wykładnia przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji o ile zostanie uznana za prawidłową, spowoduje negatywne skutki przede wszystkim dla osób niepełnosprawnych, wbrew założeniom i intencjom ustawodawcy. Brak możliwości ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych to także zniweczenie czynionych od lat wysiłków zmierzających do zwiększenia wykorzystania potencjału pracowniczego tej grupy społecznej. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji także naruszenie przepisów art. 8 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń strony, uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Zakłady Aktywności Zawodowej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje, iż w przepisie art. 26b ust. 7, ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Niewątpliwie działalność jednostek sektora finansów publicznych finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organ orzekający na podstawie obowiązującej ustawy, po korekcie błędu ma obowiązek stosować tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 k.p.a. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.