V SA/Wa 19/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Cezary Kosterna (spr.), Protokolant - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; oddala skargę 1. T. C. (dalej: skarżący) w dniu [...] maja 2007 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: Biuro Powiatowe ARiMR) złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych za 2007 r. zgodnie z przepisami art. 18 ust. 2 Ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. nr 35 poz. 217 ze zmianami – dalej: ustawa z 2007 o płatnościach deklarując do przyznania płatności następujące działki rolne: A - o powierzchni [...] ha do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO), B - o powierzchni [...] ha do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO), C - o powierzchni [...] ha do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO), D - o powierzchni [...] ha do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO), E - o powierzchni [...] ha (bez wskazania grupy upraw), F - o powierzchni [...] ha do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), G - o powierzchni [...] ha do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), H - o powierzchni [...] ha (bez wskazania grupy upraw). Na skutek wezwania do usunięcia braków wniosku skarżący w dniu [...] lipca 2007 r. złożył korektę wniosku, w której wskazał: działkę E – jako grupę upraw nie objętych dopłatami obszarowymi (UNDO) o powierzchni [...] ha, działkę H – jako grupę upraw UNDO o powierzchni [...] ha, działkę C – do płatności UPO o powierzchni [...] ha, działkę D - do płatności UPO o powierzchni [...] ha. 2. W dniu [...] września 2007 r. u skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą foto w oparciu o art. 27 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności , modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. ze zmianami– dalej Rozporządzenie Komisji nr 796/2004), w wyniku których stwierdzone grupy upraw oraz powierzchni wyniosły odpowiednio: A - [...] ha - JPO, B - [...] ha – UPO, C - [...] ha – JPO, D - [...] ha – JPO, F - [...] ha – JPO, G - [...] ha - JPO. Skarżący został telegraficznie zawiadomiony o spotkaniu wyjaśniającym rozbieżności, jednak na spotkanie to nie stawił się. W tej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] czerwca 2008 r. wydał decyzję przyznająca skarżącemu płatności w zakresie JPO w pomniejszonej wysokości oraz odmówił przyznania Uzupełniających Płatności obszarowych. 3. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2008 r. Na skutek rozpoznania odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. (dalej też: organ II instancji) decyzją nr [...] z [...].11.2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Organ II instancji uznał za zasadne ponowne przeprowadzenie czynności kontrolnych oraz zweryfikowanie poprawności zatwierdzonego protokołu kontroli. 4. Ponownie rozpoznając sprawę w dniu [...] kwietnia 2009 r. została przeprowadzona ponowna kontrola, która potwierdziła ustalenia pierwszej kontroli na miejscu z [...] września 2007 r., to jest uchybienia dotyczące: a) w zakresie płatności JPO w odniesieniu do następujących działek rolnych: • w przypadku działki rolnej A – wnioskodawca zadeklarował grupę upraw UPO o powierzchni [...] ha, stwierdzono zaś obszar do JPO o powierzchni [...] ha, • w przypadku działki rolnej C – wnioskodawca zadeklarował grupę upraw UPO o powierzchni [...] ha, stwierdzono zaś obszar do JPO o powierzchni [...] ha, • w przypadku działki rolnej D – wnioskodawca zadeklarował grupę upraw UPO o powierzchni [...] ha, stwierdzono zaś obszar do JPO o powierzchni [...] ha, `Wobec stwierdzenia dla płatności JPO powierzchni [...] ha w stosunku do deklarowanej we wniosku powierzchni łącznej [...] ha, a więc różnicy wynoszącej 4,78%, po uwzględnieniu pomniejszeń, decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] lipca 2009 r. przyznana została jednolita płatność obszarowa za 2007 r. w kwocie [...] zł. Podstawą prawną ustalenia tej płatności były w szczególności przepisy art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/20023 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 str. 1 ze zmianami) b) w zakresie płatności UPO w odniesieniu do następujących działek rolnych: • w przypadku działki rolnej A – wnioskodawca zadeklarował grupę upraw UPO o powierzchni [...] ha, stwierdzono zaś obszar do JPO o powierzchni [...] ha, oraz stwierdzono, że przynajmniej jedna grupa upraw należy do innej grupy upraw niż deklarowana (kod DR 31), • w przypadku działki rolnej C – wnioskodawca zadeklarował grupę upraw UPO o powierzchni [...] ha, stwierdzono zaś obszar do JPO o powierzchni [...] ha, oraz stwierdzono, że przynajmniej jedna grupa upraw należy do innej grupy upraw niż deklarowana (kod DR 31), • w przypadku działki rolnej D – wnioskodawca zadeklarował grupę upraw UPO o powierzchni [...] ha, stwierdzono zaś obszar do JPO o powierzchni [...] ha, oraz stwierdzono, że przynajmniej jedna grupa upraw należy do innej grupy upraw niż deklarowana (kod DR 31), Wobec stwierdzenia dla płatności UPO powierzchni stwierdzonej [...] ha w stosunku do deklarowanej we wniosku powierzchni łącznej [...] ha, a więc przekraczającej 50%, decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] lipca 2009 r. skarżącemu odmówiono tej płatności w całości i nałożono sankcję w wysokości [...] zł na podstawie § 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46 poz. 309 ze zmianami) i art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Ustosunkowując się do protokołu ponownej kontroli pismem z [...].05.2009 r. skarżący podniósł, że zdjęcia nie uwzględniają "wysuszonych, wyschniętych do zera roślin na piasku" na działce A (nr ewidencyjny [...]). 5. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z [...] lipca 2009 r. Zarzucił, że działek o numerze ewidencyjnym [...] (działka A) o deklarowanej przez niego powierzchni [...] ha ma faktycznie [...] ha i była obsiana w 2007 r. tak jak i w latach następnych. Kwestionował prawidłowość pomiarów metoda zdjęć lotniczych. Argumentował, że dokonane przezeń zasiewy były dotknięte suszą i wypalone na powierzchni ok. [...] ha. Zarzucił też, że kontrola była dokonana dopiero [...] września 2007 r., kiedy to dokonał już nowych zasiewów żyta ozimego na 2008 r. 6. Rozpoznając odwołanie organ II instancji nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i utrzymał w mocy zaskarżona decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] lipca 2009 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że kontrole na miejscu były prowadzone przez osoby mające do tego stosowne uprawnienia zgodnie z § 2 ust. 1 pk. 3 lit b Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne (Dz. U. Nr 57 poz. 383), zaś z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne, co do zasady należy im przypisać przymiot wiarygodności zgodnie. Organ wskazał tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07. Organ podniósł też, że zgodnie z art. 3 ustawy z 2007 o płatnościach to na skarżącym spoczywał obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne, a skarżący nie wystąpił w tym zakresie z żadnymi wnioskami dowodowymi. W tej sytuacji organ uznał za zasadne oparcie się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, który należało uznać za wyczerpujący w zakresie wykazania stanu faktycznego będącego podstawa rozstrzygnięcia. 7. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu II instancji. W skardze tej zarzuca, że podstawa wydania zaskarżonej decyzji był protokół kontroli przeprowadzonej [...] września 2007 r., kiedy to dokonał już nowego zasiewu, a podstawą określenia dopłat powinien być [...] maja 2007 r. Twierdzi, że od 2003 roku obsiewał corocznie ten sam obszar żytem z wyka ozimą na powierzchni [...] ha, a na powierzchni [...] miał użytki zielone. Zarzuca, że zdjęcia wykonano pod jego nieobecność i zdjęcia te nie wykazały wypalonych roślin. 8. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowa argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę na piśmie, ponownie podnosząc, że kwestionowany obszar był obsiany żytem z wyką ozima i rośliny zostały wypalone suszą, co nie zostało należycie uwzględnione na zdjęciach i odczytane przez kontrolujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. 9.1. Po rozpoznaniu skargi Sąd uznał, iż zarzuty w niej podniesione nie są trafne, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego też należało przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w oparciu o którąkolwiek z podstaw prawnych wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przed wskazaniem przyczyn oddalenia skargi i odniesieniem się do podniesionych w niej zarzutów Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też przepisów postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd nie jest natomiast władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga bowiem właściwy organ administracji. 9.2. Organy w rozpoznawanej sprawie trafnie zakreśliły ramy prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie to jest wskazane wyżej przepisy prawa polskiego (ustawowe i przepisy rozporządzeń krajowych) oraz przepisy prawa wspólnotowego. Podstawą wydania zakwestionowanych decyzji obu instancji były ustalenia kontroli stwierdzające rozbieżności pomiędzy stwierdzonymi w toku kontroli powierzchniami kwalifikującymi się do dopłat JPO i UPO a deklarowanymi przez skarżącego we wniosku, co dotyczyło przed wszystkim największej obszarowo działki oznaczonej we wniosku jako działka A. Podstawą dokonanych w tym zakresie ustaleń faktycznych były kontrole na miejscu i weryfikacje protokołów kontroli przeprowadzone przez uprawnione podmioty. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej – ARiMR przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1. W myśl art. 31 ust. 4 ww. ustawy - czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Wskazane przepisy ustawy zawierają w istocie odesłanie w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, nr 796/2004 i nr 1973 /2004, co do zasad przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 /2004 (obowiązującym do 24 grudnia 2007 r.) - kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Stosownie zaś do przepisu art. 23a tegoż rozporządzenia kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. W świetle tych przepisów brak jest podstaw do zakwestionowania legalności przeprowadzanych kontroli, zwłaszcza że skarżący bądź to był zawiadamiany telegraficznie o kontroli bądź też otrzymywał raport z kontroli. Zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Takie zastrzeżenia skarżący złożył, choć miały charakter ogólnikowy i nie wskazywały dowodów na obalenie twierdzeń zawartych w raporcie. Wskazać należy, iż w wyroku z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 (nie pub.), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, patrz. art. 34 ustawy o płatnościach) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie przejawiał żadnej inicjatywy dowodowej, a jest to szczególnie istotne, gdy się weźmie pod uwagę normy wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 i ust. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, w sytuacji gdy powoływał się na zniszczenie rzekomo dokonanych zasiewów na skutek suszy. Zgodnie z powołanym przepisem - w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe oznacza, iż organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w miejsce wynikającego z k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.) i takiej oceny materiału dowodowego, który został zgromadzony, dokonała. Gdyby skarżący przedstawił stosowane dowody na poparcie swych twierdzeń, to organ byłby zobowiązany do ich rozpatrzenia. Jednak takich dowodów nie przedstawił, obowiązek organów Agencji w zakresie zbierania dowodów został ograniczony. Zatem to na stronę postępowania został nałożony obowiązek przedstawiania materiału dowodowego, a organ ma obowiązek do tak przedstawionego materiału się odnieść (por. E. Kremer "Szczególne zasady postępowania administracyjnego w sprawach prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa"; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok IV nr 5 (20)/2008, str. 36). Konkludując, Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja jest zasadna w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym ustalonym na podstawie istniejącego w sprawie materiału dowodowego i mającym zastosowanie dla sprawy stanie prawnym. Postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a., z różnicami wynikającymi ze specyfiki przedmiotu niniejszej sprawy. Aby udowodnić swoje racje Skarżący powinien w toku postępowania administracyjnego przedkładać dowody, składać wnioski dowodowe, czy weryfikowalne wyjaśnienia w celu skutecznego zakwestionowania wyników kontroli. Tego jednak nie uczynił. Dlatego też - zdaniem Sądu - organy administracyjne prawidłowo wyliczyły płatności JPO i odmówiły przyznania płatności UPO oraz nałożyły sankcję. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji